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1999-06-23第10版面所有文章内容

土地执法 一个沉重的话题

第10版(立法与执法)
专栏:

  土地执法
  一个沉重的话题
  伟明
  《中华人民共和国土地管理法》于1986年颁布后,同年8月1日成立了国家土地管理局(机构改革后,并入国土资源部),至今,中国绝大部分地区实现了土地统管,形成了国家、省、地、县、乡五级管理网络,建立起了一支20多万人的土地执法管理队伍。
  有了法律,也有了执法队伍,可土地执法,长期以来却一直是一个沉重的话题。
  1997年,各省、自治区、直辖市曾根据中央的有关通知要求,对1991年以来的非农业建设用地情况进行了全面清查,结果共查出各种土地违法行为38287起,违法用地总量达738万亩,其中耕地428.7万亩,分别相当于同期用地总量的24%和占用耕地总量的28%。有如此众多的土地违法行为,有如此高比例的土地和耕地是通过无法无天的手段获取的,可见,土地违法已严重到了何种程度!
  一些土地违法案件涉及的面积大、危害严重,按说应当严肃处理,可恰恰是这类违法行为,大多是有实力、有权势的政府部门一手酿造。而当地土地管理部门隶属于同级政府,在土地管理上只能听命于地方政府,常常被迫屈服于当地的局部利益和短期利益,对政府领导违法批地、越权批地等行为,既管不了,也不敢向上反映。
  在一些地方,当有关部门前来查处土地违法案时,当地的土地局长出于保住乌纱帽的私念,不仅不予配合,反而千方百计帮助违法者隐瞒真相;也有不少土地局长坚持原则,却被看不顺眼的当地政府勒令“不改思想挪位子”,一些地方甚至喊出了“踢开土地局长闹改革”的口号。在查处政府部门或领导干部的土地违法案时,执法者面对的往往是如山的权势和阻力,各种各样的行政干预、司法不配合十分普遍。
  1996年,原国家土地管理局曾对13个省、自治区、直辖市进行过调查:几年间,这些地区的土地管理人员依法执行公务时,发生了1.5万多起被围攻殴打事件,200多人被打成重伤,3人牺牲。
  土地执法难,固然源于种种深层的社会背景和人文因素,但法律机制的不够完善也是一个重要原因。1986年的《土地管理法》,只规定县级以上地方人民政府土地管理部门有查处土地违法行为的权力,而没有赋予国务院土地管理部门以查处权,这实际上意味着原国家土地管理局只能进行“协调管理”工作,而无权对违法行为直接宣战,这如何能制止那些来头大、级别高的违法案件?而且,对土地管理部门的查处手段和措施,也规定得过于原则,处罚力度则显得软弱无力。
  1998年立法者们在修订《土地管理法》时,将查处权的宝杖授予了县级以上,直至中央的各级人民政府的土地管理部门,扩大了执法的必要手段,并大大加重了处罚力度。
  法律,毕竟是写在纸面上的智慧,如果它不能成为人们内心的自觉意识,悲剧仍然是不可避免的。这不,1999年新年伊始,修订后的《土地管理法》刚刚开始实施,陕西岐山县京当乡张家村的一些农民又在忙着挖地三尺了,他们挖出地下的石灰石,准备拉到石灰窑去卖钱,却全然不顾麦田被毁,庄稼成了黄土堆……
  什么时候,土地执法不再成为一个沉重的话题呢?这,决不仅仅取决于法律本身!

司法公正——永远的“生命线”——黑龙江省法院实施“一二五”系统工程纪实

第10版(立法与执法)
专栏:

  司法公正——
  永远的“生命线”
  ——黑龙江省法院实施“一二五”系统工程纪实
  本报记者 吴兢
  1999年6月7日上午,黑龙江省高级人民法院59名竞选“审判长”的法官,满怀信心走进了考场,参加审判长任职资格考试。
  这次考试,是省法院实行审判长责任制、还权于合议庭、提高办案质量的一项重要举措;也是他们实行“一二五”总体思路的最新做法。这个“以确保司法公正为核心”的系统工程,虽然仅实施了短短半年,但成效不小。据统计,今年第一季度全省法院综合结案49080件,其中一审刑事案件、经济案件结案分别比去年同期上升21.7%和11.3%;执结案件同比上升60.2%。
  “一二五”系统工程的实施,实实在在体现了我们工作的宗旨:全心全意为人民服务
  现任省法院院长徐衍东走马上任,正是举国上下对司法公正极为关注之时。尽管法官队伍在总体上是好的,但少数人的不良行为、不良形象,在人民群众中引起了不满。徐衍东深感肩上的责任沉甸甸的。
  徐衍东跑遍全省18个中院,还跑了40余个基层法院、50余个一线法庭,法院如何全心全意为人民服务?答案在他的心中越来越清晰:公正司法!法院工作理应围绕这一核心层层展开。
  经过集体的研究完善,在去年12月的全省法院院长会上徐衍东正式提出了“一二五”总体思路:“一”是确保一个奋斗目标:司法公正;“二”是强化两个关键环节:法院队伍建设和基层基础建设;“五”是落实五项保证措施:改变思想观念、改革审判方式、改革干部人事管理制度、改进审判监督机制、改善执法环境。
  “一二五”系统工程在全省法院系统迅速铺开,将“公正”二字,高悬在每一名法官的心中。
  从实体裁判,到诉讼程序;从法官形象,到执行裁判,公正的“指挥棒”指向了法院工作的方方面面
  长期以来,案件久拖不决一直是老百姓反应强烈的问题。而在法院内部,重实体裁判,轻诉讼程序的做法却未能得到扭转。
  在实践中,为什么一些案件还未判,当事人便说有“鬼”?一些判决本来是公正的,当事人却仍不服?法官办案形象不佳,便是“罪魁祸首”。
  在黑龙江法院的“一二五”思路中,“公正”不仅仅包括实体的裁判,还包括诉讼程序、法官的形象和法院裁判的切实执行,涉及法院工作的方方面面。
  改革,为司法公正打上了“时代”烙印
  以改革保公正,也成为黑龙江省法院实施“一二五”系统工程的特色。他们以审判方式改革为重点,实施了一系列的改革。
  在省法院机关,正在实施的“审判长责任制”令人耳目一新。省法院副院长戴志强告诉记者:“审判长责任制,让高素质的法官独立办案并承担责任,打破了旧的层层审批案件的行政管理模式,是顺应时代要求的,有利于建立公正廉洁、文明高效的新型审判机制。”
  在哈尔滨市中级法院,案件流程管理中心———告立庭,职责全新。该庭掌握案件入口和出口,跟踪案件流程;当案件面临超审限时,这里会及时发现并发出催办函。
  在大庆市中级法院,庭审与调查等辅助程序分开进行,促进了裁判公正、提高了办案效率。据院长李云亭介绍,改革后,全院的当庭宣判率大大提高,案件的审理时间也大大缩短……
  为保证办案质量,黑龙江省法院还大力改革人事制度,积极推行公开考试、双向选择、竞争上岗、定向交流等做法。能者上、平者让、庸者下、劣者汰的用人机制,正在这里逐步形成。
  全过程监督,内外共同监督,错案严格追究……
  全方位的监督,让公正不再是“纸上谈兵”
  随着“一二五”思路的推进,保证公正审判的各项监督在黑龙江省法院更加完善。
  一项“开庭预报”制度,在牡丹江市反响热烈。牡丹江市两级法院凡是公开开庭的案件,一律报送中院督查办,排出开庭总表,报送人大、政协、政法委,并向涉案的主管部门发送,约请他们旁听。
  立案,一直是当事人反映较多的问题,而绥化地区中级法院的一纸“立案监督卡”收效甚佳。监督卡在案件受理时发给当事人,上面记载了受案和投诉事项,使当事人监督方便、投诉有门……
  黑龙江法院人更加重视外部的监督:人大政协的监督、群众的举报信访、检察机关的抗诉、新闻舆论的监督等等,力求真正把审判活动置于人民的监督之下。监督之后,有错必纠,有恶必惩,绝不姑息。
  图为院长徐衍东(中)、副院长戴志强(左)到基层看望法官、了解情况。(附图片)

力保“夏都”安宁——秦皇岛市站前派出所工作纪事

第10版(立法与执法)
专栏:执法者风采

  力保“夏都”安宁
  ——秦皇岛市站前派出所工作纪事
  达鹏 古道
  美丽的海滨城市河北秦皇岛,有中国“夏都”的美誉。如何管好站前社会治安秩序,净化站前地区的社会环境,显得更为重要。
  秦皇岛站前派出所新领导班子把“建一流班子,带一流队伍,创一流业绩”作为奋斗目标,根据站前辖区的实际情况,创造性地探索出了一条适合于站前治安管理的新途径。
  首先是在流动人口管理方面,以管理好出租房屋来控制流动人口,建立和完善了一整套流动人口和租赁房屋管理的规章制度,形成了规范化的管理模式。一年多以来,通过发函抓获各类在逃犯84人,协破了52起刑事案件,调查处理各类治安案件373起。
  站前派出所所长彭鲁岩到任以后,与班子成员研究出一种非常独特的办案形式——“警民议事会”,他们用“警民议事会”的形式专门处理一些缠人的民事纠纷案件,取得了较好的成效。这种形式就是把辖区内的一些居委会成员和附近郊区的一些村委会成员,以及当地一些治保组织人员请到派出所里来,和派出所的民警一起参与断案。
  有一次,一位老大妈同儿子从农村到旧货市场上买旧建筑材料,可不想在买东西的时候同卖货的经理发生了口角,双方吵了起来,卖货经理一气之下就把老大妈的儿子给打了。由于有人出假证,打人的成了被打的,被打的成了打人的。这起案子一拿到会上,就没有经得住大家的推敲,使那位经理现出了真相。
  为净化站前社会环境,落实“社会治安,群防群治,打防并举,重在防范”的战略方针,调动群众参与治安管理和治安防范的积极性,派出所根据全所辖区特殊环境的需要,在原有村(街)治保会的基础上,有针对性地在旅店业和商业门店中物色了50名治安积极分子,筹建了旅店业治保委员会和商业网点治保委员会,“由群众自己管理自己”。
  秦皇岛站前派出所还将辖区内24个公用电话亭确定为所里的报警点,并在辖区的重要位置增设了两个警务区办公室,派出了两支由民警和联防队员及治安积极分子组成的机动巡逻队,进行全方位的巡逻控制,及时制止突发事件,在警力不足的情况下,克服重重困难,坚持昼夜24小时有人值班巡逻,与24个报警点有机地结合在一起,加快了接出警速度,对维护社会秩序、震慑不法分子起了很大作用。

治民与民治

第10版(立法与执法)
专栏:法制纵横

  治民与民治
  田兆阳
  在有些人看来,法律是管老百姓的,法治就是“治民”。毫无疑问,每个公民都应该自觉地学法、知法、守法。但社会主义法治的本质是“民治”,而不是“治民”,这是人民当家作主治理国家的体现。
  首先,法治是相对于人治而言的。正如党的十五大报告所指出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务……”可见,依法治国的主体是党的领导下的广大人民群众,依据是宪法和法律,客体是国家和社会事务,目标是社会主义民主的制度化、法律化,核心是从人治走向法治。
  其次,“民治”是人民主权的体现。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民行使管理国家的权力主要通过直接管理和间接管理两种方式。所谓间接管理,就是人民把管理国家的一部分权力委托给各级干部,由他们代表人民进行管理。在这种委托关系中,受委托者必须具备两个基本条件:一是代表人民的利益和意志;二是忠实地为人民办事。因此,在我国公职人员作为管理者,不是统治者,而是人民的勤务员。
  再次,“民治”的关键在依法治权。公职人员手中的权力,是国家管理不可或缺的,它是更多更好地为人民服务的条件,也可能成为谋取私利的工具。民主法治政治要求任何实体权力都应以法律为其存在的基础。依法治权,就是用法律规范权力运用的范围、限度、方式和程序等,它要求公职人员运用权力的行为必须遵循法定权限的原则,即权力的运用只限于法律明确授权的范围,否则就是违法。
  最后,以公民权利制约公共权力。在一个法治的国家里,老百姓当然要守法,但根本的问题是政府要依法办事,这是因为大量的法律法规需要通过行政机关去具体贯彻落实。党的十五大报告指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利。”公民权利是公共权力的基础,也是对公共权力的最有效制约力量。以公民权利制约公共权力,是人民群众当家作主的体现,它实质上是“民治”的一种法律监督。
  依法治国是治国方略的重大转变,这就要求公职人员树立“民治”思想和公仆意识,变管治观念为服务观念,从“为民做主”到由民做主,以人民群众为中心来开展各种管理活动,真正贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨。

图片

第10版(立法与执法)
专栏:

  宁夏银川市郊区大新乡上前城村村委会在非法占用的86.4亩土地上强行施工兴建钢材市场,目前营业房主体工程已完工。1998年6月,该村在国家明令冻结非农建设占用耕地的情况下,占用36户农民承包的耕地。当地村民纷纷要求土地执法部门尽快依法查处这起案件。村民杨生清(右)的4亩耕地被占用后,连续上访使他精疲力竭。
新华社记者 刘泉龙摄

还有多少地可卖

第10版(立法与执法)
专栏:

  还有多少地可卖
  王治安
  我国现有人均耕地一点三亩,仅为全世界人均耕地的一半。全国六百六十六个县的人均耕地,低于联合国粮农组织确定的零点八亩警戒线。
  一九五七年,我国耕地面积曾达十七点六亿亩,一九五三年至一九六五年,全国累计减少耕地面积二点六亿亩。
  近几年,耕地面积锐减:一九九二年,净减四百四十一万亩;一九九三年,净减四百八十五万亩;一九九四年,净减六百五十七万亩;一九九五年,净减五百八十三万亩;一九九六年,净减二百八十一万亩;一九九七年,净减二百三十四万亩。照此下去,五十年后,人均耕地只有零点六亩,一百年后,我们的子孙将无地可种!
  一位老人曾言之谆谆:“九十年代,中国的经济要出问题,可能就出在农业上。”
  房地产业的惊雷,在神州响起了第一声,谱写了序曲,也付出了巨大的代价,大片大片的良田沃土被吞噬,荒芜,毁掉。
  从广州到厦门,长达三百公里的公路两旁,平展展的土地几乎都围上了,有的还用海沙铺盖着,等“凤”飞来,从深圳至广州的高速公路两旁,干得更欢,高高低低的“土围子”,不起眼的破房子,密密匝匝,已经插不下脚尖了。
  沿海如此,内地也是如此。成都撂荒的情况十分严重。西南有个省,在一九九四年作了统计,各类开发区有一百七十个,占地七百六十八平方公里,启动面积五十七点四平方公里,实际应用面积只占规划面积的百分之四。
  中国人能否养活自己呢?一九九八年,我国总人口已达十二点三六亿,比上一年净增一千二百三十七万人。
  我国的粮食问题,实际上是土地问题,由于人口众多,而现有耕地人均面积不足世界人均耕地的二分之一。多年来,人口每年以一千万的速度递增,而耕地以数百万亩的速度递减,人地矛盾正变得日益尖锐。我国的发展和持续发展目标,面临着严峻的挑战,人们由此发出疑问:“二十一世纪谁来养活中国?”
  (法律与生活杂志供稿)

遏止耕地锐减势头 大地呼唤法律

第10版(立法与执法)
专栏:特别报道

  遏止耕地锐减势头
  大地呼唤法律
  阿计
  1986年6月25日,六届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》,并于1987年1月1日起正式实施。1988年12月29日召开的七届全国人大常委会第五次会议,还对这部法律进行了一次修正。事实上,正是这部《土地管理法》,铸就了中国对土地进行法制管理的最初钥匙,亦是10多年来中国保卫土地的法律见证。
  据国家统计局统计:1958年至1986年,中国累计减少耕地6.11亿亩,年均减少2107万亩。《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年,耕地累计减少10266万亩,年均减少1027万亩。再加上10年间共开发复垦土地7368万亩,在很大程度上减轻了耕地减少的压力。这意味着,随着法律的实施,耕地锐减的势头开始得到控制,耕地减少数和净减少数都在逐年下降。
  1986年通过的《土地管理法》实施10多年后,中国已构建起了土地管理法律、法规体系的初步框架,法律方面,以《土地管理法》领军,《城市房地产管理法》添翼。法规方面,国务院出台了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《土地增值税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》、《城镇国有土地使用税暂行条例》等9部行政法规。此外,原国家土地管理局颁布了31项规章,各省、自治区、直辖市为实施《土地管理法》及有关法律法规,制定了200多个地方性法规和政府规章。
  然而,谁也没有理由躺在功劳簿上,因为,中国耕地锐减的势头并未根本遏制,中国土地危机恶化的局面并未彻底改观。
  1986年《土地管理法》通过后,违法批地、乱占耕地、浪费土地的现象仍在中华大地频频上演,共和国的人地矛盾,已到了十分尖锐的地步!这一严酷局面的出现,既和时代的种种变迁有关,也和法律机制的捉襟见肘息息相关。
  回溯历史,诞生于20世纪80年代中期的《土地管理法》,正值共和国经济体制改革的初始阶段,尚未褪去浓厚的计划经济色彩,这就注定使这部法律更多关注的是如何“保证”国家建设用地供应,而不是如何“保护”国家土地资源。90年代以来,市场经济风起云涌,土地作为重要的生产力要素闯入市场,中国的工业化、城市化发展迅猛……这一切,都是1986年出台的《土地管理法》所无法预料的,因而也就无法承担起超越时代的重任。
  甘藏春,原国家土地管理局政策法规与监督检察司司长,曾一针见血地指出了1986年出台的《土地管理法》的五大“缺乏”:其一,对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制;其二,对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段;其三,对土地征用权缺乏严格的法律限制;其四,对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定,特别是对谁是国有土地所有者的代表没有规定;其五,对公民、法人土地财产权利缺乏统一的保护制度。
  中国的土地形势已到了岌岌可危的悬崖边上,中国的土地法律制度也到了全面改革的前夜。为此,共和国的最高决策层发出了这样的警醒之语:中国,必须制定和执行世界上最严格的土地管理和耕地保护法规,必须从体制上、机制上解决根本问题。
  自八届全国人大起,历次大会都能收到许多要求改革土地法律制度的议案,社会各界呼吁挽救中国土地命运的请求更是一浪高过一浪。时势所趋,人心所向,1997年4月15日,中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,据此,原国家土地管理局草拟了《土地管理法(修订草案)》。
  1997年12月12日和1998年1月9日,国务院第六十四次和第六十五次常务会议,先后两次对《土地管理法(修订草案)》进行了审议,一部法律草案经过国务院两次常务会议讨论,这在国务院的历史上绝无仅有。
  更值得一书的是,《土地管理法(修订草案)》提交九届全国人大常委会第二次会议审议后,通过新闻媒体向全民公开,征求意见。31个省、自治区、直辖市反馈了意见,25个大中城市和52个中央有关部门提出了意见。而作为全民意见的一个重要征集站——全国人大常委会法制工作委员会,则收到675件人民来信,来自北京西城区的一份建议书则创下了836人联合签名的纪录!
  1998年8月29日,经九届全国人大常委会三次会议审议后,《中华人民共和国土地管理法修正案》终于在九届全国人大常委会第四次会议上获得通过,并于1999年1月1日起正式实施。
  翻开《土地管理法修正案》,可以清晰地感受到四条立法轨迹:其一,充分强化国家管理土地的职能,形成科学的土地管理体制;其二,实行农用地和非农用地的用途管制,对耕地实行特殊保护;其三,严格控制建设用地总量,引导建设用地向集约利用方向发展;其四,加强土地执法,规范土地市场。
  必须指出的是,如此脱胎换骨的一次“大手术”,仅仅是在一年多的时间里完成的,何况,土地问题涉及到各部门、各界人等的切身利益,如果真的要搞什么“圆满协调”,恐怕10年也难以出台!幸运的是,我们终于不需等待那么久远,因为,在步步进逼的土地危情面前,中国人再也等不起,也拖不起了!
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