从秦始皇“废分封，行郡县”以来，地方行政制度的合理构建，就是历朝历代无法忽视的问题之一。秦朝的郡、汉朝的州、唐朝的道、宋朝的路、元明清的省，都是地方行政机构的组织形式，一旦无法有限处理中央与地方的关系，唐朝的藩镇割据就是最好的教训。直到元朝时期，统治者才创立了一套行之有效的行省制度，在为中央收权的同时替地方保留了部分权力，其优越性使得我们至今仍在沿用。行省的最高长官在元朝称为“平章政事”，在明清两朝则称为“巡抚”。
但是在地方上，“巡抚”也还不是最大的官，在其之上还有“总督”一职。了解近代史的一定不会对晚清的这4位总督感到陌生：两江总督曾国藩、陕甘总督左宗棠、直隶总督李鸿章、湖广总督张之洞等。在清朝，总督就是地位最高的地方官员，所以又有“封疆大吏”之称。清代官制分九品十八级，总督是正二品起步，仅次于正一品和从一品，为十八级中的第三级。但也并非所有的总督都只是正二品，如果被外派时加授了兵部尚书衔或者督察院右都御史衔，那就是从一品，若再兼大学士衔就是正一品。
总督掌管一到三个省的军事和行政大权，有权监督包括巡抚在内的各级地方官员。相比之下，具体分管某一个省的巡抚，就成了总督的下属官员。毕竟从品级上来讲，巡抚只是从二品，比最基本的总督都要低一级。所谓“官大一级压死人”，在总督面前巡抚也不得不听命行事。然而在清代有这么一个“憋屈”的官职，它在品级上比总督高，但在实权上却比知府还要小，堪称是清代“最憋屈”的官职。它便是“提督军务总兵官”，简称“提督”，比如影视剧常见的“九门提督”和“水师提督”等。
提督的品级为从一品，比大多数正二品的总督还高一级，也和从一品的总督是平级，负责统辖一省的陆路或水路官兵。但提督和巡抚不同，巡抚是一个省有且只有一位，而清朝的水陆提督加起来也只有15位，其中12位是陆路提督，只有福建、广东和长江3名水师提督。作为各个王朝的集大成者，清朝吸取了历朝历代的教训，其中也包括对武将的防范。所以提督虽然是从一品的品级，但是武将的性质决定了其不可能获得独掌兵权的机会。以曾国藩担任过的“两江总督”为例，其全称是“总督两江等处地方、提督军务、粮饷”。
从总督的全称中就不难看出，辖区内的最高军事大权其实是握在总督手里的，所以提督虽然叫“提督军务总兵官”，但还是要受总督的节制。只要总督不放兵权，那么所辖的提督就成为了一个摆设。清朝官场贪腐严重，有“三年清知府，十万雪花银”的说法。即便是一个小小的知府，都可以利用手中的职权捞到十万两银子，但提督却没有这个本事。清朝官场中给上级送“孝敬”是常有的事，毕竟总督和巡抚手握着一方的“年终考核”大权，如果礼没送到位，提督还有可能被一个小报告打到皇帝那。
当然，在战时也有多数提督可以真正调动大军，但那个时候他们的战功也往往要被总督分去一半。毕竟武将系统和文官系统是不相通的，武将做得再高也只是将，而文官则有机会步步高升入朝为相。哪怕是一个小小的知府，也可以凭借政绩一步一步地升迁，到最后成为总督也不是没有可能。而身为从一品的武将，提督永远没有这个机会。所以说提督是清朝“最憋屈”的官职，虽然从一品的品级听着很唬人，但真要论手中的实权，还不一定有一位知府大。