頭圖由豆包生成，提示詞：城市、鄉村、高鐵
最近有一股風引起關注，叫做撤鎮設市。
今年7月，《中共中央關於進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定》和《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》兩份頂層文件不約而同地提出，“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”。
近期《中國社會報》刊發了一篇由民政部區劃地名司有關負責人文章，提出“研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣域經濟增長點”。
這似乎都在暗示着，部分強鎮將實現擴權，甚至還有可能實現“撤鎮設市”的蛻變。
背後到底發生了什么？
根據第七次人口普查數據，中國一共有333個地級市，2844個區縣，38739個鄉鎮。
你別看都是叫鄉鎮，但它們的實力可謂是天差地別。
比如說，在我生活的廣東有兩個鎮叫長安和大布，前者位於東莞市，2023年GDP為965億元，距離千億俱樂部僅一步之遙，常住人口超過了80萬人；後者位於韶關市，2022年GDP為2億左右，相當於長安經濟體量的0.21%，常住人口7000人左右，相當於長安鎮的0.88%。
其實，類似於長安這樣的特大鎮並不罕見。
在2023年鎮域經濟中，排在首位的是貴州仁懷的“中國第一酒鎮”茅台鎮，2023年GDP達到了1500億元，比省內的地級行政區——黔東南州、安順市還要高。
第二名是江蘇昆山的玉山鎮，經濟體量高達1445億元，力壓隔壁安徽省的幾個地級市淮北、銅陵、池州。
第三、第四名則分別是廣東佛山北滘鎮和獅山鎮，GDP總量為1370億元和1214億元，高於省內的汕尾、梅州、河源、雲浮這幾個地級市。
放眼全國，有100多個鎮GDP總量超過百億，有5個鎮的GDP更是邁入了千億級別。這些經濟強鎮，已經構成中國縣域經濟不可或缺的中流砥柱。
反觀縣級區劃，全國范圍內只有不到60個縣的經濟體量突破千億級別，超過了500億的，更是不及100個。
不少鎮的常住人口，也已經超過了縣。
根據第七次全國人口普查數據，廣東有21個超級鎮人口超過30萬人，其中有9個鎮超過50萬人。這中間，獅山鎮超過90萬人，虎門和長安超過80萬人，大瀝和小欖超過70萬人。而同省韶關、梅州、清遠、汕頭等地一些縣的常住人口，甚至都不夠20萬。
這也就意味着，有相當一部分的鎮，其經濟實力和人口規模早已經遠遠超過了縣區，然而在行政體系里，它仍舊不過是縣區下面的“小弟”。
斯坦福大學社會學系教授周雪光指出，中國的行政體系包含三個層級：
第一層級是“委托方”中央政府，它擁有政策制定和組織設計的最終權威，包括激勵設置、績效評估等；
第二層級是“管理方”中間政府，包括省政府、市政府、縣政府、上級職能部門，它發揮的是監管職責，督促管理下屬的基層政府有效執行中央政策；
第三層級是“代理方”基層政府，包括鄉鎮政府、街道、職能部門，負責執行和落實自上而下的指令和政策。
因此，在這種行政發包制的關系中，經濟強鎮的實力雖然超過了母縣，但卻方方面面都受制於縣級政府的管理。在中國政治結構中，縣的地位很有意思，一方面它是上級政府的政策推動者，是鄉鎮的督導、檢查、考核方；另一方面它又是政策的執行者，與鄉鎮存在共同利益，是被檢查方、被考核方。
然而，隨着近年部門角色督查化加劇，縣級的政策執行者角色越來越弱，其推動者、督查者的角色加強，這就意味着它與上級政府的利益趨於一致，而與鄉村的利益對立性加劇。
簡單來說，就是縣級政府更親近上級政府，卻將更多的事責下放到鄉鎮一級，而且上級政府往往會憑借自己手中的行政權力，不斷汲取下級政府的資源，導致鄉鎮政府的施展空間大大受限，這對於經濟強鎮來說，並不是什么好的信號。
而且，由於激勵機制的存在，上級政府的官員也會優先考慮如何完成自己的發展目標，將經濟發展的壓力給到下級政府，使得經濟強鎮承擔了更多縣域經濟發展的重擔，最終造成權責不平衡的局面。
一位長期在溫州某強鎮擔任一把手的干部曾這樣對媒體說，“鎮級的體制、縣級的工作量、市級的工作要求，就像是‘大人穿小孩的衣服’，已經穿不下了。”這句話，其實就折射出了經濟強鎮在行政體制上的局限性。
首先是財權。當前，我國的鎮級政府財政體制為“鄉財縣管”，也就是說鄉鎮收入上交到縣里，由縣政府按照地方預算下撥資金。所以，你別看經濟強鎮光鮮亮麗，但級別低也意味着他們每年要上繳不少財政。
而縣級政府拿到鎮級財稅後，並不會完全把這些錢投入到這個鎮去使用，反而是在市縣級統籌安排，這對於強鎮而言並不是什么好消息，它在無形中就肩負起幫扶窮鎮的責任。
但經濟發展需要強大的財力支撐，去進行基礎設施建設和發展社會事業，資金有限就難以推動可持續性的發展。
如果“撤鎮設市”，當地就可以建立縣級市財政體制，設立一級金庫，自由支配財權。
拿蘇州來說，它實際上50%的財政都是來自於下轄的鎮，但這些鎮90%的財政都上交給了縣級市政府和地級市政府，大量的公共服務的開支投入到高等級城市去了，最終鎮只能撿漏。
其次是人事權。一個鎮的公務員編制實際上只有幾十個行政編制名額，但強鎮聚集了大量的人口，要負責相當於一個地級市人口的公共服務，在治安、交通等方面的公共管理人員嚴重不足。這就需要大量外聘人員來填補缺口，而這些費用開支都落在鎮本級財政身上。如果行政級別提升之後，人員編制可以比鎮一級的行政編制增加一倍之多，各職能部門也可以隨着建制得到升級。
另外還有土地資源。土地指標由國土資源部向各省分配，到了各省之後約30%會先留在省會城市，剩下的70%在全省十幾個地級市分配，然後再到上百個縣級市，鎮幾乎是排不上隊。巧婦難為無米之炊，各項事業都會受到掣肘。
鎮也缺乏獨立的規劃審批權、房產事務管理權等。一個鎮要想設立一個新的開發區，或者想增加一點商業用地，必須走完上級政府的流程審批，這個過程耗時不說，好不容易爭取過來的企業和項目還有可能隨時變卦。
就拿福建的石獅鎮來說，在還沒有“撤鎮設市”之前，鎮工商行政管理部門連處理一個100元以上的案件，都需要報縣工商局審批，耗時之多，常常導致結案不及時引發次生問題。
對於經濟強鎮來講，動輒幾百億上千億的經濟體量，數十萬甚至近百萬的人口體量，早已經不能視作簡單的鄉鎮體系。這種“小馬拉大車”的局面，無法適應發展的需要，區劃改革箭在弦上。
實際上，中國一直在進行行政區劃改革的探索。
1978年至1996年，是縣級市的高速發展期，從92個增長到巔峰期的445個，年均設立20個。
但到了1997年，“撤縣設市”被中央緊急叫停。此後縣級市數量不升反降，一度萎縮到387個。直到2019年，浙江“中國農民第一城”龍港鎮“撤鎮設市”，才打破了近20年的空白期。
在設市之前，龍港鎮位列全國百強鎮第17名，GDP超過300億，常住人口近40萬人，相當於一個中等城市的體量。2019年，龍港獲批直接升格為縣級市，而且是全國唯一一個不設鄉鎮、街道的縣級行政區域。2024年，龍港的GDP漲到410億元，經濟增速領跑於浙江各大縣域，常住人口增長21.3%，常住人口城鎮化率達到了98.2%。
然而，在龍港之後，“特大鎮改市”已經多年沒有擴容了。但這不意味着特大鎮的改革就此停滯，實際上它早已形成了三個路徑，分別是強鎮擴權、設立鎮級市、撤鎮設市，改革程度由淺及深。
第一種手段是現在采取最多的，叫做“強鎮擴權”，也就是在不觸及行政區劃層級改革的前提下，縣級政府將部分經濟社會管理的權限下放到鎮政府，從而破解權責不對稱的問題，給予“明星鎮”發展所需的體制空間。
但是，隨着改革的深入，還是出現了很多實際操作上的弊端。比如沒有考慮實際情況，一下子下放的權力過多，鎮政府難以承接，反而變成了一種甜蜜的“負擔”。有些權力則是“明放暗不放”，實際上還是按着原來的老路子在走，鎮政府處在一種尷尬的地位，本質上還是難以擁有真正的發展自主權。而且下放的權力，在缺乏有效監督的情況下，也很容易被濫用和私用，滋生腐敗。
第二種手段是設立鎮級市。2023年，河南省南陽市選定了13個縣市中的11個鎮，作為“鎮級小城市”試點的探索場所。
其實，在中國的行政體制設計中，並沒有“鎮級市”的設定。這些鎮級市並不涉及行政級別的提升，仍然是縣轄的鎮級單位。所以這里有一個尷尬的地方，細究起來，到底算是鎮還是算是市呢？
雖然名不正言不順，但鎮級小城市還是能夠按照城市進行對待，不僅獲得大量的縣級管理權限，而且還有可能按照城市規模來調整人口及土地規劃，進而獲得更大的發展空間。
這種實驗缺乏必要的法律依據，終究是一種過渡的手段，並非長久之計。但目前我國的現實情況很復雜，設立“鎮級市”，之後再慢慢拓展到更深層的“撤鎮設市”，似乎也未嘗不可。
10多年前，就有專家曾說，鎮級市將會成為第五種市級行政級別，但這么多年過去了，卻沒有落入現實。其難點在於，中國城市的行政級別本來就已經很繁瑣了，再多加一個層級，無異於會提高行政管理的成本，降低管理效率，與當下減少行政層級、實現政府組織結構的扁平化管理的趨勢並不相符。
從以上種種分析可得，“撤鎮設市”似乎才是較為徹底的改革方式。然而，近十幾年，強鎮一個個高手林立，但真正提升段位的卻僅僅只有一個龍港鎮。而且，這一步也非常不易。
在最終實現“撤鎮設市”之前長達三十多年的時間里，龍港鎮前前後後共進行了四輪擴權，但始終沒能捅破“設市”的窗戶紙。如果不是頂層在2014年啟動新型城鎮化試點工程，龍港鎮想要憑自身的力量完成“撤鎮設市”，實際上也是非常困難的。
為什么“擴權”易，而“撤鎮設市”難呢？
第一個障礙，是原有的既得利益模式。如果說“擴權”只是削弱了縣級政府的權力，那“撤鎮設市”就相當於直接剝奪了縣級政府的部分權力，勢必會造成利益博弈。
原有的既得利益集團面臨損失風險的情況下，博弈的結果很有可能是重走老路，選擇原有的“強鎮擴權”。這樣一來，行政區劃的穩定性得到強化，同時卻增加了“撤鎮設市”的難度。
協調鎮與縣之間的關系，成為減少改革阻力的一大關鍵點。畢竟，經濟強鎮一直都是母縣的重要財稅來源，如果該縣屬於單中心結構，經濟發達鎮一旦單獨設市，將會對其經濟形成重創。
相較之下，選擇雙中心或者多中心結構的非縣政府駐地的經濟強鎮先進行改革，阻力可能會小一些。
第二個障礙，是巨大的制度轉換成本。“撤鎮設市”不僅涉及鎮級人事、組織機構部門的設置和調整，同時還有縣級、市級乃至省級政府的調整。
“強鎮擴權”已經投入了大量的成本，重新再進行新一輪的改革，而且是更大范圍的改革，其成本將會更高。
以上種種原因成為了特大鎮一躍龍門的攔路虎。
但很明顯的是，今時今日，強鎮的發展已經遠遠超出了預期，未來要如何讓這些強者更強，需要真槍實刀的改革了。
過去十年，廣東、江蘇等地就一直在探索強鎮擴權，如不設任何區縣、以“直筒子市”著稱的東莞，20多個鎮域基本都享有縣級管理權限，相關領導也多是縣處級。
城市行政區劃從來都沒有一個固定的范式，是隨着區域經濟的發展不斷調整的。過去我們將很多精力放在城市端，讓更多的人有機會入城，在大城市里找到一份工作，謀求收入增長。而隨着城鎮經濟的興起，過去被視為落後地區的“小地方”也已相當繁榮，過去的行政區劃如果不能適應這種轉向，就應該及時做出調整，以免最終反拖了經濟後腿。
如今，超大特大城市正在加速打破戶籍堅冰，消融城鄉二元化結構。特大鎮身上的堅硬枷鎖何時解除？
諾大的中國，每天都有不同的故事在上演。
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No.6063 原創首發文章｜作者 巫珩
作者簡介：香港科技大學碩士，區域經濟觀察者。
參考文獻：《國家定了，特大鎮在擴權，小縣城在砸鐵飯碗，大洗牌開始了》，曾燦奎，智谷趨勢，2024年9月；《“撤鎮設市”改革的發生邏輯與現實困境》，劉春芳，政治與公共管理，2020年；《撤鎮設市，又要來了》，正和島，2024年9月；《縣鄉中國 縣域治理現代化》，楊華，中國人民大學出版社，2022年4月。
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