PIIE:中美第一阶段协议实施情况盘点

两年前,唐纳德·特朗普(Donald Trump)总统与中国签署了一项他所称的“历史性贸易协议”,承诺中国在2021年12月31日之前额外购买2000亿美元的美国出口商品。如今,该协议唯一无可争辩的“历史性”方面就是它的失败。一个教训是,当不可预见的事件不可避免地发生时,不要达成无法完成的交易——在这种情况下,是大流行和衰退。另一个是不要忘记让协议拥有有机会取得成功所需的补充(支持性)政策。

最终,中国只购买了根据该协议承诺购买的美国出口商品的57%,甚至不足以达到贸易战之前的进口水平。换句话说,中国没有购买特朗普协议承诺的额外2000亿美元的出口商品。

“第一阶段”协议并不是彻底失败。这笔交易确实阻止了螺旋式上升的贸易战。它的几个要素应该被保留,特别是中国承诺消除美国农产品出口的技术壁垒,尊重知识产权,并开放其金融服务业。

然而,签署一些从一开始就有问题(如果不是不切实际的话)的东西,表明双方都有一定程度的不信任。在两年不断升级的关税和有关经济脱钩的言论之后,该协议几乎没有减少不确定性,这阻碍了重启美国出口所需的商业投资。特朗普的大部分关税仍然有效,增加了美国公司的成本。

新冠肺炎大流行的出现削弱了任何成功的机会。与公共卫生有关的停摆和短暂的经济衰退伴随着全球商品贸易的暂时崩溃,即使中国的进口基本上幸免于难。对人员流动的限制也严重打击了美国的旅游和商务旅行等服务出口。

但大流行只是一个因素。例如,美国主要制造业无法扭转2020-21年度糟糕的出口表现。当2018年面临贸易战关税时,一些汽车制造商将生产转移到美国以外,以保持与中国消费者的接触。在波音飞机坠毁后,2019年美国飞机销量暴跌。在这两个领域,尽管达成了第一阶段协议,但美国的出口并未恢复。

特朗普从2018年的贸易战开始,将美中贸易关系推向了一条新的道路。近四年过去了,第一阶段协议的主要教训是,贸易关系仍需要不同的条款。

第一阶段协议履行整体情况

第一阶段协议承诺,中国将在2020年和2021年增加对某些美国商品和服务的采购,在2017年的基础上至少增加2000亿美元。中国同意在2020年和2021年分别购买至少2279亿美元和2745亿美元的美国出口商品,两年内总计5024亿美元。该协议还为一系列明确的制造业、服务业、农产品和能源产品确立了法律承诺。

最终,中国只购买了2020-21年间承诺购买的美国出口商品的57%。在这两年中,美国向中国出口的协议覆盖商品和服务为2888亿美元。

拜登政府不应受到指责。特朗普的协议于2019年12月13日达成,并于2020年1月15日签署。截至2020年6月底,中国的购买量仅为比例目标的54%;在2020年底,达到了2020年年底承诺的59%,2021年的额外购买承诺比2020年高出60%以上。

除了不切实际的2000亿美元目标外,18个月的贸易战关税升级旨在使两个经济体脱钩,这意味着美国商品出口商首先必须与中国买家重新建立联系,才能走出2019年的低谷——比第一阶段协议的2017年基线水平低136亿美元——然后才能逐步履行额外的2000亿美元。

中国最终没有购买它承诺购买的额外2000亿美元的美国出口商品。(在达沃斯,协议签署仅一周后,特朗普就夸口说,协议“完成后可能会接近3000亿美元”)。在2020-21年度,中国的购买量甚至还没有达到第一阶段协议的基线水平,即比2017年的水平还下降了136亿美元。

制造业出口在贸易战中受到影响,没有恢复

2020-21年间,中国仅购买了美国制造产品全部承诺的59%。制造业是该协议中最具经济意义的部分,占2017年美国出口总额的44%。其中,在贸易战之前,汽车和飞机主导了美国的出口。这两家公司在2020-21年度都表现不佳。

2020-21年度,美国汽车出口仅达到目标的39%。该行业的遭遇是一个贸易战的警示故事。2018年7月,特朗普对从中国进口的产品征收的关税包括汽车零部件;中国的关税报复打击了美国的汽车出口。2018年美国汽车出口大幅下降,因为特斯拉(Tesla)和宝马(BMW)等公司对成本上升的反应是将运往中国市场的生产转移出美国。(另一家主要出口商福特(Ford),包括通过其林肯(Lincoln)品牌,在2018年抱怨称,特朗普单独征收的钢铁和铝关税使其在美国的制造成本增加了10亿美元)。即使当中国在2019年初取消报复性关税时,美国的出口也没有恢复。

美国飞机、发动机和零部件对中国的销售情况更糟,仅达到2020-21年度目标的18%。尽管该行业受到贸易战关税的直接影响较小,但在波音737 Max两次坠毁后,美国对中国的销售在2019年大幅下降。在2019年3月至2020年末期间,该机型停飞,波音公司在2020年初停产。中国在2020年4月取消了订单,尽管法律文本允许对飞机按照“订单然后交付”方式统计出口(重点补充),但到2021年底,中国还没有公开宣布额外的订单,尽管拜登政府抱怨中国的政策阻碍了销售。(波音737 MAX的出口最终可能会恢复,因为中国监管机构在2021年12月指示航空公司实施必要的改革,以允许该机型在中国再次飞行)。

并不是所有的制造业出口在2020-21年度都表现不佳。治疗新冠肺炎所需的医疗用品激增。美国半导体和制造设备的出口也加快了——这要归功于中国企业的囤积库存,因为美国在2019年至2020年的出口管制有可能切断华为(Huawei)和中芯国际(SMIC)等公司的出口,以及疫情转向远程工作、教育和休闲带来的对消费电子和数据服务器所需芯片的需求增加。

新冠肺炎重创服务出口

服务是这笔交易的第二大部分,占美国对中国出口的37%。当第一阶段协议在2020年初签署时,中国的服务购买承诺可以说是最合理的。购买要求相对温和。贸易战关税没有直接打击美国的服务出口;因此,它们的第一阶段起点实际上高于2017年的基线水平。最后,中国在协议中承担了额外的承诺,预计将使服务出口受益。它承诺向外国金融服务提供商开放市场,并同意加强知识产权保护,限制强制转让外国技术,这可能使美国的服务出口受益,这些服务出口被记录为“对知识产权的收费”。

然而,美国对中国的服务出口在2020-21年间大幅下降,仅达到承诺的52%。在2019年之前的几年里,旅游占美国对华服务出口的一半以上。受疫情影响,2020年旅游和商务旅行都下降了90%。美国的教育服务出口——在美国学院和大学学习的中国学生——也下降了。

中国影响服务出口的其它第一阶段承诺也没有显示出立竿见影的回报,尽管从长远来看,它们可能是有益的。例如,2020年金融服务出口和知识产权费用都略有下降;2017年,它们加在一起,占美国对华服务出口的20%。

农产品出口在贸易战中遭受损失,获得补贴,然后又恢复

对特朗普政府来说,农业是该协议中最重要的政治部分,尽管只占涵盖出口的14%。当中国的报复性关税在2018-19年损害了美国农产品出口时,特朗普向该行业提供了数百亿美元的联邦补贴。在2020年大选前的几天里,美国政府发布了一份报告,吹捧恢复的对华农产品销售——无视美国制造业、能源和服务出口面临的持续问题。美国农产品出口确实回到了2017年的水平,最终达到了2020-21年度承诺的83%。

2017年,大豆约占美国对华农产品出口的60%。他们受到贸易战的重创,从120亿美元下降到2018年的30亿美元,当时中国征收报复性关税。尽管大豆出口在2020-21年间设法达到了贸易战前的水平,但仍比目标低30%以上。

猪肉、玉米、小麦和高粱等产品超出预期,尽管不一定是因为协议。当地爆发的非洲猪瘟导致中国在2019年协议达成之前增加了从美国的猪肉进口。(2020-21年度,中国从世界其他地区进口的猪肉平均也是2017年水平的五倍左右)。在中国开始遵守一项2019年世界贸易组织(WTO)针对其未填补的关税配额争端的裁决后,玉米和小麦的进口增加了。 (与2017年相比,2020-21年度中国从世界其他地区的玉米进口平均高出350%,小麦平均高出200%)。一些农产品出口也从购买承诺中受益较少,但从协议的第三章中获益,该章消除了一些影响贸易的中国非科学监管壁垒。

其他海产品和农产品没有从贸易战的影响中反弹。例如,在受到中国关税的打击后,美国龙虾出口在2020-21年度重新实现了约一半的目标。美国生皮和皮革的出口量最终还不到三分之一。

碳密集型能源出口目标不切实际,但增长稳定

从历史上看,美国并不是中国的能源出口大国。特朗普试图通过对碳密集型能源产品做出重大承诺来改变这一点。2021年美国能源出口是贸易战前水平的两倍多,尽管中国在2020-21年间的购买量仅达到承诺的37%。煤炭、原油和液化天然气都对价格上涨起到了推波助澜的作用。

影响能源销售的因素有很多。能源是一个未能履行协议义务的部门,其部分原因可能是(已知的)产能限制。例如,据彭博社(Bloomberg)报道,2020年1月,美国能源业通知特朗普政府,它缺乏履行承诺的能力。 (如果美国的长期政策涉及向中国施压,要求其通过减少对燃煤电厂的依赖来实现脱碳,那么出口产能扩张的回报可能也是不确定的)。这些承诺是以价值(美元)而不是数量(例如石油桶)写成的,这一事实也意味着它们也不能幸免于价格冲击。原油价格在2020年4月短暂转为负值,压低了销售价值;到2021年秋季,原油价格比上年同期翻了一番,过度夸大了销售价值。

新的宏观经济挑战影响了供应链,加剧了通胀

美国、中国和全球经济在2020-21年经历了几次冲击,影响了中国购买的美国出口商品。一些冲击提高了购买的价值,另一冲击则抑制了购买的价值。

2020年初新冠肺炎的爆发,导致美国在4月和5月经历了一场短暂但剧烈的衰退;美国全年国内生产总值(GDP)出现收缩。2020年中国经济增速低于预期,仅为2.2%。虽然全球贸易在2020年4月短暂崩溃,但中国的进口在2020年持平。美国对世界的商品和服务出口表现更差,比2019年下降了16%。

2021年全球经济复苏,中国经济增速回升至8.1%,美国增速为5.7%。2021年,中国从世界的商品进口增长了31%,美国对世界的商品和服务出口增长了18%。

全球商品贸易在2020年下半年反弹,并在2021年蓬勃发展,部分原因是新冠肺炎将消费者需求从服务转向商品。对进口商品的超负荷需求给航运基础设施带来了压力——特别是在从中国到美国的航线上——导致集装箱、船舶、卡车、工人等的短缺。这些压力在多大程度上损害了美国对中国的商品出口,目前尚不清楚。

最后,温和的价格上涨实际上可能有助于中国履行购买承诺,因为协议是以价值(而不是数量)的形式写成的。根据CPB世界贸易监测(CPB World Trade Monitor)的数据,中国进出口价格在2020年初下降,然后迅速回升。到2021年3月,中国进口价格比2019年12月上涨10%;到2021年10月,上涨22%。2021年3月,美国出口价格比2019年12月高出7%;到2021年10月,高出16%。

如果没有贸易战和第一阶段协议,美国对中国的出口可能会更高

对于美国出口商来说,贸易战值得吗?到目前为止,答案是否定的。假设在2018-21年度,美国第一阶段产品对中国的商品出口增长与中国从世界进口这些产品的增长速度相同,美国对中国的服务出口增长速度与美国对世界的服务出口增长速度相同。由于贸易战和第一阶段协议,2018-21年度美国对中国的累计商品和服务出口下降了约19%。

这些估计表明,美国本可以在2018年避免240亿美元(16%)的贸易战出口损失,在2019年避免300亿美元(20%)的出口损失。2020年的出口额也将比第一阶段高出260亿美元(18%),2021年的出口额将高出390亿美元(23%)。如果没有2018-19年的出口损失,美国纳税人也不需要为数百亿美元的农业补贴买单。

由于美国关税的影响,贸易战也给美国经济带来了高昂的代价。大量经济研究证明,关税的影响是提高价格,伤害购买进口投入品的美国消费者和公司,通过减少就业和销售来损害美国的竞争力。一些行业和工人可能从美国的关税中受益,但其他行业和工人的损失抵消了这些收益,从而对美国经济造成了整体损害。

美国未受购买承诺覆盖的产品出口表现逊于覆盖产品

第一阶段协议中的购买承诺排除了2017年美国对华商品出口的27%。在2020-21年度,中国几乎没有动力从美国购买这些商品,因为它们不会被计入第一阶段协议购买规模。

当然,2020-21年度,美国向中国出口没有购买承诺的产品的表现甚至比协议涵盖的产品更差。特朗普政府可能认为这类产品并不重要,因为在价值最高的20种产品中,有9种在其描述中包含“废物”、“报废”或“没有在其他地方指明或注明”的字样。然而,那里出口的下降只是一对一地抵消了覆盖产品的任何增长。

随着购买承诺的结束,美国需要与中国制定新的贸易战略

特朗普总统的贸易战和第一阶段协议几乎没有改变中国的经济决策。北京似乎决心变得更加以国家为中心,而不是以市场为导向。随着2000亿美元购买承诺的截止日期2021年12月31日已经过去,美国政策制定者正在寻求一种不同的方法。

新战略的一个开始涉及美国与其他主要经济体的合作。到目前为止,最领先的是它与欧盟的努力,包括通过贸易和技术委员会(Trade And Technology Council)。明确地说,要开始制定并最终谈判新的规则,需要找出美国和欧盟认为中国做法代价高昂的地方。即使政策制定者一致认为,多边采购承诺必须是中国与世界贸易关系长期解决方案的一部分,他们也应该从美国在第一阶段协议下的经验中吸取正确的教训。

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料友留言(数量:1条)

料友:傻了吧唧 2022-02-14 08:19
义务呢?美方答应的做到了吗?
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