浦东新区将拥有独立法规,复旦张军:等于给上海松绑

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本文来源:时代周报 作者:谢江珊

浦东正大步迈向社会主义现代化建设引领区。

6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过多项法案及两项决定,包括关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定。

今年4月,中央印发《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》,提出建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系;比照经济特区法规,授权上海市人大及其常委会立足浦东改革创新实践需要,遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则,制定法规,可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定,在浦东实施。

授权地方政府给一个新区立法,给予一个新区自主立法权,这意味着什么?

复旦大学经济学院院长、复旦大学上海自贸区综合研究院院长张军在接受时代周报记者专访时表示:“浦东作为上海的一个区,在行政层级上受到很多约束,大的改革探索和政策突破面临的程序复杂,很多想法很难落地,跟部委沟通成本较高。”他认为,全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规,给上海立法授权,等于给上海“松绑”,大幅度缓解行政管理体制为地方政府带来的约束,使实现目标变得相对容易。

时代周报:6月10日,全国人大常委会授权上海市人大制定浦东新区法规。这意味着什么?有何重要意义?

张军:去年11月12日,浦东开发开放30周年庆祝大会在上海举行。习近平总书记在会上说,党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》,赋予浦东新区改革开放新的重大任务。

以前也曾想过在浦东某些地方推动自由贸易港。后来自由贸易区落地,但自由贸易港的方案或许是时机不成熟,最终没有落地。因此,浦东乃至整个上海,一直希望有新的突破口。

首先,需要一个新定位;其次,要适应内外环境的变化。对上海经济转型以及上海在中国经济版图上要发挥什么样的作用,多年来一直在不断地研究、反思和总结。国家也要考虑各地的一些相对优势,比如海南彻底发展自由贸易港,而上海有“五个中心”的建设任务。

从地理上讲,浦东新区开发的范围其实不大,分成陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、外高桥保税区等。浦东新区30多年来取得优异成绩,从客观来看,是需要在开放层面上有更高的对标。

浦东作为上海的一个区,在行政层级上受到很多约束,大的改革探索和政策突破面临的程序复杂,很多想法很难落地,跟部委沟通成本较高。全国人大常委会拟授权上海市人大制定浦东新区法规,在立法上给予上海更大的授权,也表明要给浦东更大立法自主权,让它可以根据自己的情况自主决定。将来浦东可能会将高水平开放的区域面积大幅提高,甚至覆盖全区。

早期厦门、广东、深圳等地局部也得到过授权,浦东并不是第一个。现在也有人解读,可能要走特区或者参考特区的做法,来推动上海对标国际上最高标准的开放目标。

时代周报:打造社会主义现代化建设引领区,为什么是浦东?

张军:选择浦东是水到渠成的事。浦西是老城区,主城区没有太大发展空间,是存量概念。浦东是增量概念,过去30年发展主要集中在按照功能区分的几个园区层面上。现在的发展会覆盖更大区域,对上海整个经济发展都是巨大的增量。

客观上来看,浦东有足够大的空间,加上过去30年是中国改革开放最具有代表性的地区之一,自由贸易区、金融中心、科创中心也都在浦东。

时代周报:深圳是建设中国特色社会主义先行示范区,浦东是打造社会主义现代化建设引领区。引领区和示范区的区别是什么?

张军:引领区跟示范区,一是量级不一样,二是规模不一样。

深圳是一个样板,某些方面做得比较突出,比如科创。示范区可以很局部,自由贸易区也可以看成是示范。

当然,浦东之前在很多方面都起到示范作用,但现在已经不再是样板的概念。

所谓引领,表示超前的探索,有巨大的辐射力。

考虑到上海起点比较高,国家对上海的要求也较高,在整个现代化建设中,浦东要起到引领作用。这不是在某一个方面的探索,而是综合的全方位的示范,在全国起到引领作用,进而拉动整个中国经济现代化建设的步伐。

时代周报:社会主义现代化建设引领区的落脚点是什么?

张军:很大程度上,引领区的落脚点与上海所承担的“五个中心”——国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心建设目标,以及“十四五”规划提出的五个新城建设有关。

上海现在的体量,要考虑未来五个新城的规划建设、上海主城区以及浦东过去30年所形成的核心区形成明确分工,使上海未来在“五个中心”建设上的发展方向、战略更突出。

目标定好,就要积极探索推动。给上海立法授权,等于给上海“松绑”,大幅度缓解行政管理体制为地方政府带来的约束,使实现目标变得相对容易。

时代周报:这是否意味着《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》即将正式对外公布?

张军:有可能是授权立法先行一步,后面出台具体政策方案。

上海市政府副秘书长陈鸣波5月26日在第十八届上海衍生品市场论坛透露过,近日,中央制定印发了13号文(即《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》)。

这是基于这么多年来上海对标国际最高标准的开放形式所形成的一个大礼包。

时代周报:若《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》落地,会对上海及浦东带来哪些实质性的影响和改变?最终目的是什么?

张军:我没有看到这个方案的最早版本,但是我想,除了立法授权之外,新的开放和改革政策可能会是比较综合性的,是对原来关于自由贸易港方案、包括特区在内等各方面的综合政策。比如,税收政策、面向海内外的人才政策、投资政策、金融政策等。

换句话说,特区一套做法,自由贸易区一套做法,再基于上海过去这些年在“五个中心”建设遇到的问题,需要在政策层面上做出的突破。

比如,早期在上海自贸实验区上做了很多试验探索,在这个过程中可能没有很好落地的,未来在新的方案中可能会支持落地。在金融层面上,可能对资本的跨境流动、人民币兑换上的政策有突破。同时,人才政策是否需要更适应现在的开放需要。

再比如税收政策,深圳前海、海南都有税收方面的优惠,上海是不是也要有一些对等的类似政策。并不是说这些政策之前完全没有,之前有,但可能在当时没办法落地,这次是不是都能够落地?

时代周报:此前有消息称,将在上海建设离岸金融中心加自由贸易港。对此,你有何看法?

张军:业界猜测国家要在浦东建设离岸金融中心加自由贸易港,我认为不排除有这种可能性。

上海最早在全国第一个搞自由贸易区,重点就是金融开放。后来在执行过程中,金融开放受到已有政策法规以及管理体制上的束缚。虽然做了一些探索,但结果不太如人意。如果在金融开放层面上没有大的突破,对我国进行更加开放的贸易和投资,是非常不利的,必须要解决这个问题。

建设离岸金融中心也是有理由的,因为人民币自由兑换问题需要突破。离岸贸易、自由贸易港建设存在的问题就是外汇实施管制,人民币不能自由兑换,自由贸易港就没办法建立。这几个问题是互相关联的,有可能会一起落地。

浦东获得立法授权后,有些法律可以在上海修改和终止,然后制定新的。当然还需要经过一定程序,需要时间。我们的建议是,不宜拖得太久,要打铁趁热。短时间推出一些重磅政策,对于中国树立坚持改革开放的形象,有非常正面的影响,不排除今年底前出台相关政策的可能性。

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