在諸多補供方的手段中,“公辦/公建民營”是最有效的一種。從字面上就不難看出,這種模式的覈心在於,政府出地蓋樓、企業承包服務,相當於“拎包入住”。
這種模式有其特殊的歷史背景。1990年代以來,中國各地興建了大批政府辦養老院,作為救助“三無”老人、五保戶的社會福利機構。尤其是農村敬老院,往往條件差、服務質量差。但在今天,養老院的定位轉而面向大眾,尤其是面向廣大都市中產階級,提供商品化的養老服務。
王軍傑告訴八點健聞,一大批建於上世紀90年代的敬老院,房屋設備老化,改造成本大。有的地方政府財力有限就會覺得是個包袱,但是新入局的企業想投養老行業最低需要幾百萬的建設資金預備,有些政府覺得不如引進優秀專業的養老服務上來託管運營當地的老農村敬老院。政府該撥錢撥錢,企業從政府手裡接管了養老院,就可以在做好兜底服務職能後面向社會招募老人,通過對場地、資金和客戶資源整合,兼顧社會效應與商業利潤。
2013年底,民政部印發了《關於開展公辦養老機構改革試點工作的通知》,要求推行公辦養老機构公建民營。2015年2月,民政部牽頭的《關於鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》,鼓勵探索採取建立PPP等模式。
這些檔案中,無不透露出政府希望幫助民辦機构養老經營者控制成本、扶植其發展的重要訊號。
“各地都在向公辦(建)民營轉型,但還沒有那麼快,因為沒有足够多有資質、有能力、有意願的民營機构來承接。”喬曉春肯定了這一趨勢。
傳統的養老模式中,養老項目收益低、投資回報週期長,較難吸引民營資本進入。而PPP模式下,政府可以給予參與的民營企業稅收優惠、貸款擔保、土地優先開發權等政府扶持作為補償。這一措施,無疑吸引了更多民營資本投資養老行業,提高養老服務供給量。
具體的政府出力管道有多種,有的給地、有的建樓、有的出錢、有的免租。對於企業來說,這種模式主要解决了土地建設成本和籌款投資難題。對於政府來說,不僅有了服務供給方承接保障了老人需求,也提升了養老服務的質量。
一開始,社會資本並沒有看好“公辦/公建民營”的模式,因為這種政府參與的項目一般都要求“民辦非營利”。但是到了2015年左右,養老行業經過了一段時間的發展,大家發現多數重資產模式可能行不通了,這才發現公辦/公建民營模式的好處,便將其捧成了“香餑餑”,“導致後來很多公辦/公建民營項目都要用搶的。”
鯨准研究院《2019中國養老服務行業研究報告》指出,2015年是養老PPP項目設立的高峰,之後許多項目逐漸落地,其中很多都採用了公建民營的形式,整個機构養老服務體量開始變大。截至2019年3月11日,財政部政府和社會資本合作中心公佈的養老PPP項目共185個。
虧損多年後,趙士治的養老院也在各種政策出臺後開始迎來契機。
“政策和補貼,主要幫助從業者在早期順利走出困境。”趙士治告訴八點健聞,“我們是民辦非營利企業,原則上說不允許盈利這幾年掙的就是政府的補貼,用這筆錢來擴張床位、擴建裝修,差不多能和水電煤氣、維修費正好持平。只有入住率高了,養老院才有收入。”
政府同意將機构交予社會企業運營,民營承擔當地“三無老人”“五保戶”困難老人的職責,剩餘的床位就可以面向社會開放收老人。“因為公建民營會對收費價格有一定管控,不允許絕對市場化的收費,很少收到萬元以上,可以稍微掙一點錢,用來維修保養原有的國有固定資產。”王軍傑說。
王軍傑在北京、重慶、鄭州等地參與經營著多家養老院。其中在重慶萬州區託管了20多家農村敬老院,通過投入資金改造,服務提檔升級後實現了連鎖化運營,“經過片區綜合優化,一些機构沒再賠錢,原來有些掙扎在生存邊界線上的,收了一些社會老人,也在向好的方向發展。”
河南許昌的“95”後養老院院長樊金林告訴八點健聞,自己的養老院項目就是公建民營模式,但是也需要自己出資百萬左右,政府方面為了扶持養老行業出資消防、房屋部分,而自己這邊出資的部分主要用於裝修、人力、設施等。雖然因為地塊内容原因,後續仍然需要繳納租金,但是相比同地段來說,租金還是便宜了不少。樊金林表示,現時養老院僅開設一年就實現了每收支平衡,雖然前期投入不少,但是假以時日,收回成本必然不成問題。
有了公建民營這條模式後,養老行業已經逐漸脫離過去的慘澹,逐漸開始回本賺錢。
王軍傑告訴八點健聞,養老院的行業利潤很低,一般養老院都在10%左右徘徊,有的甚至可能只有5%。最大的投入在於買地租地改造等硬體成本。而在各地如火如荼開展了公辦/公建民營之後,一般養老院只要入住率達到50%,基本都能收支平衡、存活下來。
下一個20年,我們能享受到什麼樣的養老服務?
儘管不如醫藥行業那樣風起雲湧,相對沉穩的養老行業也在靜觀其變。
“一家養老院能連續經營二十年很不容易,但是如果這家養老院還是在用二十年前的模式,那它肯定堅持不到下一個二十年。”安睿福祉合夥人王悅曾在公開演講中說。
機构是否是養老的最終歸宿?養老服務領域一直盛行“9073”或“9064”規律,即90%的老年人為居家養老,7%(或6%)的老年人社區養老,“3%”(或4%)的老年人機构養老。
“可事實上,最後那3%的失能、失智老人真的會前往機构?進一步說,機构真的會比居家更好嗎?”在浙江大學公共管理學院博士王中漢看來,可能這仍要打上一個問號,“誠然,養老機构的作用無法替代,專門的看護場所和專業的護理床位,的確會讓一個高度失能的老人維持基本生活,可是,離開了家人,住到一個陌生的機构環境裏,他們的幸福感真的能够提高嗎?”
2013年,國務院發佈《關於加快發展養老服務業的若幹意見》,確立了以居家為基礎,社區為依託,機构為支撐的養老服務體系框架。不過,就在近兩年的政府檔中,關鍵字已經悄然轉變為“機构為補充”,更多的空間留給了社區和居家。
這是一個重要的轉變,意味著基於傳統觀念和現實情况,最貼合老人和社會需求的,其實是開在家門口的養老院,以及送上門的養老院服務。
相比集約式的機构養老,小而美的社區化養老可能是未來更重要的發展方向。
2021年12月,江蘇揚州某養老院,老人們在吃午飯。圖片來自視覺中國
一個形象的類比是,機构養老就像是大量販店,品類豐富,選擇更多,更能滿足老年人的現實需求,而社區就像是開在社區附近的便利商店,雖然價格略貴,但勝在方便,更貼近老人的現實需求。
據微信公眾號“黎阿姨聊養老”負責人、資深從業者孫黎觀察,自2018年以來,不少機构養老企業開始轉向社區養老模式,“所謂的社區養老模式,就是不脫離原有的居家環境,距離原來的家庭住址比較近,便於子女探望,同時還具備原本機构養老中基本的照護功能。”
孫黎舉例,如果說政府辦養老院的價格範圍是3000-4000,民營機构是4500-11000元,社區養老院的價格大約在5500-6000元,而居家的成本是6000-7000元。
這種被稱為“沒有圍牆的養老院”的養老模式,可以是開在家門口的老年食堂、提供暫托服務的日間照料中心,也可以在需要幫助時,一個電話呼叫護理員上門。
所以,社區養老集中了居家和機构的優勢,兼顧了情感與照料需求,或許會成為最符合中國特色的未來養老模式。
王中漢對八點健聞指出:“如果我們真的可以在社區形成一個養老看護中心,提供送餐、助浴和上門護理等服務,老年人住在自己家裡又何嘗不是一個更好的選擇呢?”
社區照護中心的重要性,在人口老齡化更加嚴重的日本,已經得到應用。
在NHK紀實系列作品《看護殺人》中,有這樣一段話:
“長期壓抑的家庭看護者,他們的壓力就像是在空杯子上慢慢加水,快到杯緣處,似乎還能承受,等到再滿上,壓力就如同杯中的水滿溢出來,崩塌殆盡。”
在同系列的另一部作品《老後破產》中,則聚焦了高齡少子化時代的普遍困境:無論是獨居老人,還是高齡夫妻,沒有“可依靠的金錢”和“可依靠的人”,便陷入“老後破產”的境地。
他們身體處於健康與疾病的邊緣,不一定要去養老院。這些老年家庭的困境,可能下一秒崩塌,也可能只需接受上門護理或日間照料,就能鬆口氣。
機构能够保障的確實有限,但如果能够有養老院形態的的社區,能够在杯中水滿溢之前,能够承接住一部分,也許悲劇就不會發生。而很多獨居的老人,也只是需要社會的一點點幫助,就可以體面地活下去。
隨著1962-1972年嬰兒潮出生的人群漸入老年之列,30年後,中國將迎來至少2.8億規模的老年人口增長。如果不能抓住這個窗口期建立起一套符合中國式養老特點的服務體系,未來社會將面臨十分嚴峻的挑戰。
年輕的博士生王中漢同樣設想過自己年老之後,“在生命的最後階段中,人們是願意在熟悉的家庭環境內,享有社區提供的種種養老服務,還是願意在一個陌生的養老院呢?這恐怕還真是一個值得我們繼續思考的問題。”