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1987-11-27第5版面所有文章内容

“党政分开”的科学涵义

第5版(理论)
专栏:

“党政分开”的科学涵义
严家其
党政不分、以党代政是中国政治生活中的重要现实。长期以来,由于我们提倡党的“一元化”领导,什么事情都要党来作指示,作决定,否则不能办。在以夺取政权为目标的革命战争年代,这种做法,即实行党的集中统一的“一元化”领导,是有必要的。但是,在社会主义建设时期,工作、任务、问题愈来愈复杂,党的“一元化”领导、党政不分、以党代政的弊端就愈来愈暴露出来了。党的十三大提出要进行政治体制改革,而实行党政分开是政治体制改革的首要关键。那么,什么是党政分开呢?在这一问题上,现在存在着种种不同理解。有人认为,党政分开就是指党的书记不兼任政府的行政首长,只要这样做了,党政就分开了;有人认为,实行党政分开,是指党不再参与国家政权的建设了,对政府管理的各种事务,党也不再作决定了;还有人认为,中国共产党是执政党,党在国家政治生活中的领导作用是不能改变的,实行党政分开根本就不可能。为了实行党政分开,推进中国的政治体制改革,建设社会主义的民主政治,我们有必要从一些基本理论问题谈起,分清什么是党,什么是政府,它们在国家和社会生活中起怎样的作用,这样,我们就可以从理论上弄清党政分开的科学涵义。
什么是党
我们这里所说的“党”,是指“政党”。政党不是从来就有的,而是社会经济发展到一定阶段的产物。中国古代的“党”,是指“地方单位”,后来引申为指政治上互相协助的人群。所谓
“党人”、“朋党”,通常指在政治上互相协助、对其他人往往采取“党同伐异”态度的人群的一种称呼,这和近代意义上的政党是有区别的。近代意义上的政党是一种社会政治组织,是不同阶级或同一阶级不同阶层、集团在政治上利益的代表者的组织。政党通常有三大特征:第一,政党有自己的政治纲领或较系统的政治主张,政党通过它们来向社会表明自己的政治立场、态度、观点和看法;第二,政党有自己的组织和纪律;第三,政党要通过政治参与的途径、通过取得或掌握国家政权组织来推行自己的政治纲领或政治主张。执政党就是组织政府并掌握政府权力的政党,它通过政府机构的日常活动来推行自己的纲领、政策、方针和主张。
在中国现代史上,中国共产党、中国各民主党派和中国国民党有完全不同的政治纲领。中国的民主党派是:中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社和台湾民主自治同盟。这些政党,大都是在抗日战争时期和反对国民党反动统治的斗争中成立的,它们成立时期的政纲,主要是反帝爱国和要求民主,这同中国共产党在新民主主义革命阶段的纲领的要求是基本一致的。建国前夕,各民主党派在总结历史经验的基础上,修改了章程,决定以《中国人民政治协商会议共同纲领》作为各自的纲领,中华人民共和国成立以后,又以宪法和政协章程的总纲作为政治纲领。中国各民主党派和中国共产党长期合作的历史,使我国形成了在中国共产党领导下的多党合作体制。
政党同一般社会团体不同。社会团体有政治性团体(即社会政治团体或社会政治组织)和非政治性团体。企业家协会、围棋俱乐部、物理学会、文学艺术界联合会等通常是非政治性团体,而工会、共青团、妇女联合会则是一般政治性团体。一般社会政治团体与政党不同,它们通常不直接通过国家政权组织来推行自己的主张,而通常通过自己的活动来支持自己所拥护的政党,或通过对国家政权组织施加影响来影响国家政治生活的进程。
政府的职能
政府通常有两种涵义。广义的政府是指国家政权机构,具有制定法律和执行法律的权力。政府包括国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关。狭义的政府是指国家行政机关。在一些国家,政府有时还指国家行政机关的核心部分,即内阁。在我国,政府是指国家行政机关。国务院就是中央人民政府,是最高国家行政机关,地方各级人民政府是地方各级国家行政机关。
政府和党的职能不同。政府的职能在于从事国家行政管理,即以全社会公认代表者的身份来处理全国或一个地区的日常的公共事务。在我国,根据宪法和法律的规定,政府有权规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令、领导所属各部门和下级国家行政机关的行政活动,政府还有权编制和执行国家计划和国家预算,领导和管理国家的各种行政事务。在世界各国,作为国家行政机关的政府和国家权力机关、国家立法机关的关系有不同的形式。在我国,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,作为国家行政机关的政府是国家权力机关的执行机关。政府的职能还在于执行国家权力机关的意志。总之,政府是以全社会公认代表者的身份来从事国家行政管理的组织。同政府不同,一个社会团体的决定只对这个社会团体的成员有效力,一个党的决定同样只对这个党的党员有效力,但政府的行政措施、决定、命令却对这个政府管辖范围内的下级国家行政机关、企事业单位、政党和社会团体以及所有公民有效力。有关国家行政机关、企事业单位、政党、社会团体和公民对此都必须遵守和执行。政府所具有的这种行政手段,对整个社会有普遍的约束力和强制力。
用政治学的术语来说,执政党是组织政府的党(当然,执政党在组织政府时,可以吸收其他政党和非党人士参加政府)。执政党总是通过掌握政府的权力来推行党的纲领、方针、政策和主张的。在有的国家,中央政府和地方政府不是由同一个党执政,这就是说,中央政府和地方政府是由不同的政党所组织的。在我国,中国共产党是中国工人阶级在政治上的先锋队,是无产阶级先进分子自愿组织起来的政治组织,它代表着中国人民的根本利益。中国各民主党派是他们各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政党,他们拥护中国共产党的政治主张,形成了中国特有的多党合作体制。中国共产党作为执政党,可以吸收其他党派和非党人士参加政府。中国共产党的一系列重大方针、政策、决定必须依照宪法和法律规定的程序转变为国家的法律和政策,并通过政府来执行。在最近几年,中共中央关于经济体制改革的决定、关于第七个五年计划的建议,都是通过宪法和法律规定的程序转变为国家的法律、计划、行政措施的。党的十三大有关政治体制改革的决定,单纯涉及党的部分,可以由党自己制定具体的办法加以实施;涉及国家政治生活方面的问题,同样必须按照法定的程序转变为国家的法律、政策和措施。例如,党的十三大提出,为建立国家公务员制度,当前要抓紧制定国家公务员条例及相应的配套措施,组建国家公务员管理机构,筹办国家行政学院。所有这些,都不可能直接由中国共产党来执行,必须按照宪法和法律规定的程序,由全国人民代表大会或其常委会通过国家公务员条例,决定成立管理国家公务员的机构,由国务院对成立国家行政学院做出决定。
“党政分开”是针对什么提出来的
党和政府在国家政治生活和社会生活中具有不同的职能,但长期以来,由于实行党的“一元化”领导,党在实际上起着直接行使国家权力、特别是行使政府权力的作用,即起着政府的作用。这种情况是在革命战争年代逐步形成和发展起来的。建国以后,这种情况仍然没有得到改变。在许多地区、部门、单位,由于权力过分集中于党委,党管了许多不该管、管不好也管不了的事,党的领导机构经常陷入繁重的行政事务中,经常对大量行政事务作出各种决定和指示。目前,从国务院到各级地方人民政府所属的部、委、厅、局,绝大多数都设有党组,党组各自向批准它成立的党的委员会负责,这种做法不利于政府工作的统一和效能。在许多地方党委,通常设有若干名分管政府工作的专职书记和常委,党的机构中设有和政府机构重叠的“对口部”。党的“分管书记”、“分管常委”、党的“对口部”往往越过同级政府部门,直接向企事业单位、社会团体和下级政府部门下达具体的、行政性的指示。同样,下级政府部门、企事业单位、社会团体往往直接向党委中“分管书记”、“分管常委”请示汇报。在实际政治生活中,形成了两套重叠的管理国家行政事务的机构。人们对这种现象已习以为常,以至今天提出党政分开、划清党和政府的不同职责,不少人却感到很不习惯。
党政不分不仅表现在党和政府的关系上,而且在党和人民代表大会、司法机关、企事业单位和其他社会组织的关系上也有所表现。例如,在干部人事制度上,我们长期实行的是由各级党委组织部门集中管理党、政府、人民代表大会、司法机关、企事业单位以至不少群众团体的干部的体制。又如,在党和司法机关的关系上,也存在着程度不同的党政不分问题。宪法明文规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在实际上,在不少地区,司法机关、检察机关往往难以独立行使他们的职权。
在我国,党政不分主要表现在党和政府的关系上。党和政府实行着两种不同的领导制度。党实行集体领导原则,从党的中央委员会到党的各级委员会,委员都只有一票的权利,在进行选举和决定重大问题时,必须遵循少数服从多数的原则。而对各级政府来说,宪法明文规定实行各级行政首长负责制。当政府成员在重大问题上有不同意见时,各级行政首长拥有最后决定权。当一个省委、市委、县委内设有分管政府工作的书记或常委时,政府的下属部门实际上就面对着两重领导,一个是党的负责人,一个是政府的负责人。所以,“党政不分”的体制导致政府在进行具体行政事务的决策时,不能独立地发挥作用,政令统一难以得到充分保证,宪法规定的首长负责制难以付诸实施。
“党政分开”的科学涵义
在当代世界存在政党的国家中,党的系统和国家政权系统是两个既有联系、又有明显区别的系统。任何政党都要对全国性或地方性的重大事务进行研究和决策,但在不同政治体制中,党在国家政治生活中的地位不同,党的决策转变为国家意志的方式、途径也不同。在我国,实行党政分开,包含着以下几个方面的涵义:
一、党政分开首先是指党政职能分开。党不是国家机关,也不是行政组织和生产组织。党同政府、同其他国家机关、同企事业单位和社会团体之间,没有组织上的上下级隶属关系。党的领导是政治领导,即“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”。党还要领导党的组织本身,包括领导在国家政权机关、企事业单位和各种社会团体中的党员,管理党务,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众实现党的路线、方针、政策。国家政权机关,包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关,它们各有不同的职能。政府就是国家行政机关,它作为全社会的代表者处理公共行政事务。企事业单位不是国家政权机关,企事业单位中的党组织应发挥监督保证作用,应支持厂长、经理或行政首长负起全面领导责任。
二、各级党组织要从具体的国家行政事务中解脱出来。当然,党要对全国性和地方性的重大问题进行调查研究,提出自己的决策,但要通过宪法和法律规定的程序使自己的主张变为国家意志,即变为法律、法规、行政措施和行政决定。中国共产党作为执政党,党的领导人(不一定是党的书记)出任政府的行政首长,不是以党的领导人,而是以政府行政首长的身份来行使政府的权力。为了保证政府工作的统一和效能,理顺党和政府的关系,有必要逐步撤销政府各部门中的党组,各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委,与政府机构重叠的对口部门也应撤销。
三、在干部人事制度上,党和国家政权机关的干部实行分类管理。党组织的领导人员和机关工作人员,由各级党委管理。国家政权机关的领导人员和工作人员,也分别按国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关,实行分类管理。政府中的干部分为政务类公务员和业务类公务员。党中央和地方各级党委,依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人,监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员不实行任期制,他们是政府中的常任工作人员,任命不受同级党组织意见的影响,也不再由同级党委组织部门管理,他们将按照法律的规定任命,由政府系统的人事部门统一分级管理。
四、在法律、政纪、党纪的相互关系上,党的纪律检查部门不处理法律和政纪方面的案件,而应集中力量管好党纪。党对司法工作的领导,主要体现在为司法工作制定正确的方针,通过党的组织和党员模范地遵守和执行法律,维护法制的统一和法律的尊严。党要支持司法机关独立行使职权,法院、检察院按宪法和法律的规定独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,也不受党的组织和领导人的干涉。
中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。进行政治体制改革的目的之一,就是为了改善和加强党的领导,使党的领导制度、组织制度、工作方式适应社会主义现代化建设事业的要求。实行党政分开,正是为了达到这一目的的重要措施。党政不分、以党代政的体制和党政分开的体制的基本区别在于:前者以党的机构直接代替国家行政机关作决定、发指示,直接行使国家权力、特别是国家行政权力;后者通过担任政府职务的党的领导人来贯彻执行党的方针政策,通过国家政权机关依法行使职权的方式来实现党的政治领导。当然,实行党政分开要有领导有步骤地进行。中央、地方、基层的情况不同,实行党政分开的具体方式也应有所不同。按照党的十三大的部署,乡、镇一级的党政分开,可以在县一级关系理顺后再解决。总之,实行党政分开,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,才能做到各司其职,并且逐步走向制度化。只有这样,我们的各级政权机构、各级政府才能更有效地工作,党的领导作用才能更有效地发挥。

差额选举好

第5版(理论)
专栏:

差额选举好
书林
在刚刚结束的党的第十三次全国代表大会上,在不久以前进行的全国县、乡两级人大代表和基层政权选举中,都实行了差额选举。实践证明,这个办法效果很好,受到广大党员、干部和人民群众的欢迎。
差额选举好,好在何处?我看起码有三条:
首先,差额选举给了选举人较大的选择余地,能够更好地表达选举人的意愿。在等额选举中,候选人和应选人数额相等,选举人一般只能在已经确定的候选人中挑选,选择范围很小。虽然按照规定也可以选举其他的人,但是,由于选票比较分散,难以集中,这种人一般很难中选。差额选举在一定程度上避免了这一弊端,给选举人以更大的选择机会,从而更好地行使自己的民主权利。全国第三次县、乡换届选举中,由于实行了差额选举,许多地方都出现了选民或代表提出的候选人当选,一些组织推荐的候选人落选的情况,就是最好的说明。
其次,实行差额选举,可以加强选举人的参与意识。过去等额选举,选择余地小,参加选举的人往往觉得选举不过是官样文章,走走过场,因而往往简单地画圈了事。实行差额选举,候选人多于应选人,选举人表达自己意愿的机会多了,对选举的兴趣也会相应增加,选举时就会斟酌再三,就会更珍惜自己一票的权利,更关心选举的结果,也就是说,可以进一步提高其参加选举的积极性和责任感。
其三,实行差额选举有利于广大党员和人民群众对党和干部的监督。过去,我们有些干部常常依仗自己手里那点权力为所欲为,根本不把群众放在眼里。他们之所以敢这样做,关键的一条,是没有一种有效的制度或方法保证群众对他们的监督和制约。实行差额选举,就给了选民一种有效的监督制约的武器,就可以打破一些人有恃无恐,以为自己手里有王牌,有靠山,可以百分之百地当选的心理。同时,也会使已经当选的干部懂得人心不可逆、民意不可违的道理,从而有所警惕。据报载,在这次县、乡两级政府的选举中,各地都有一些选民和代表不满意的基层政权人员,在差额选举中被选掉。单是辽宁就有22个县的24名县级领导人员、267名正副乡(镇)长落选。想来,无论是当选的,还是落选的,一定都会从这次选举中受到有益的启发。
在民主制度的建设中,实行等额选举,还是差额选举;是举手表决,还是不记名投票;是直接选举,还是间接选举,这都是选举的方法问题、形式问题。但是,也在一定程度上反映了一个国家政治生活民主化的发展水平。多年来,我们在民主的形式问题上常常采取虚无主义的态度,把它看成可有可无的东西,忽视了从制度上、程序上、方法上切实保证党员和人民行使民主权利,影响了党内民主制度和人民代表大会制度的建设。现在,我们注意了选举方法的改进,扩大实行差额选举的范围,说明我国在民主建设的认识和实践方面都前进了一步。
当然,这仅仅是我国政治生活民主化进程中的一步,在这方面,我们还有许多事情要做。

优化企业结构 合理配置资源——“发展企业集团,推动企业横向联合研讨会”综述

第5版(理论)
专栏:学术动态

优化企业结构 合理配置资源
——“发展企业集团,推动企业横向联合研讨会”综述
湖北省企业管理协会前不久在湖北省十堰市第二汽车制造厂召开了“发展企业集团,推动企业横向联合研讨会”。研讨会对发展企业集团的一些基本问题进行了认真的探讨。
(一)关于企业集团的质的规定性 何谓企业集团?很多代表认为,企业集团是以社会主义公有制为基础,以实力雄厚的一个或几个大型骨干企业为主体,把同一行业或不同行业在生产、技术、经营上相关联的若干生产企业、科研组织、经营单位,在平等自愿、互利互惠的基础上集结而成的企业有机联合体。我国企业集团是在企业横向联合中发展起来的,它不同于一般意义上的企业横向联合或协作,也不同于大型联合企业和企业性公司,前者作为众多企业的有机联合体是多层次的,其中多数成员企业仍属独立的法人,各成员企业的关系是契约或参股关系;而后二者都是一个经济实体,只有一级法人,它们实行高度集中的经营与管理,内部是领导与被领导的纵向隶属关系。
(二)企业集团的地位、作用及其发展趋势很多代表认为,企业集团在我国国民经济发展中的重要地位表现在:首先,随着社会主义商品经济的发展,我国企业规模将出现“两极”发展趋势,一方面是企业在竞争中经过联合、优化,企业集团将大量涌现,以发挥规模经济的优势,成为国民经济发展的支柱;另一方面是为数众多的“小而专”、“小而精”的小型企业的存在和发展,象“众星托月”一样为企业集团服务。其次,企业集团由于拥有规模经济的优势,集多功能、多技术、多品种于一身,更有利于多技术、高技术产品的采用和开发,从而创造巨大的物质财富,形成一种巨大的生产力,促进我国经济现代化的实现。
关于企业集团的作用,与会代表作了如下概括:首先,企业集团是实现优化企业结构,消除重复布点,从而使我国产业结构趋于合理的有效形式;其次,企业集团是实现资源的合理配置和有效利用的有效途径。此外,企业集团的发展,还有利于打破地区和行业间的条块分割,推动新体制的发育和完善。现在,我国随着企业集团的发展,出现了向股份制方向发展的趋势。
(三)发展企业集团存在的问题及其对策 与会代表着重讨论了集资、融资和行政领导问题。
关于集资、融资中存在的问题。企业集团的进一步发展和完善,需要各成员企业间进行资金的联合与融通,但由于资金的纵向管理体制和各金融机构之间的条块分割,隔绝了资金与市场的必然联系,致使地区之间各专业银行的拆借业务难以开展,企业集团大规模生产资金借贷以及内部各成员企业间资金融通与联合的困难局面,势必影响企业集团的进一步发展。为此,与会代表提出:在政策上应当规定在企业集团内部的各成员企业之间可以进行资金融通,要允许以企业集团名义进行统贷统还,以主体企业的资产作担保;企业集团经过批准可以设立财务公司,与其他金融机构进行业务上的往来。金融机构也可以参与企业集团,使它向财团的方向发展。
行政领导问题。企业集团在打破地区、部门和行业的界限后,需要有新的管理办法。代表们提出,要有选择地对企业集团实行计划单列,由企业集团直接与国家计划沟通,形成国家计划——企业集团——企业的管理系统。企业集团在行政上应隶属于主体企业所在的中心城市,并实行计划“戴帽”下达,形成国家计划—中心城市—企业集团—企业的管理系统。 (杜飞进)
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