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1983-09-14第5版面所有文章内容

正确处理计划管理体制中的几组关系

第5版()
专栏:

正确处理计划管理体制中的几组关系
何竹康
计划体制是经济管理体制的主体和核心。本文拟就处理计划管理体制中的几组关系问题,谈点个人认识。
集中与分散
计划决策权限的划分,即集中与分散的关系,是经济管理体制改革的中心议题。长期以来,我们的计划体制既有集中过多的弊病,也有分散过头的问题。一时集中过多,使地方、企业和群众的积极性和主动性受到压抑和束缚;一时又分散过多,使经济建设处于无计划或半计划状态。就当前的情况来看,是集中多了,还是分散多了?依我看,两方面的情况都有,该集中的集中得不力,该分散的分散得不够。就是说,有些本来应该集中的没有集中好,国家重点建设得不到充分的保证;有些应该分散的又未能真正放开,国家管的指令性指标仍然偏多。
我国经济是社会主义计划经济,必要的集中统一是由生产资料公有制和社会化大生产发展的客观需要决定的。以公有制为基础的社会主义的国民经济,如果没有国家统一的计划,让各个部门、各个地区、各个企业自成系统,各行其是,就无法保证社会生产有计划按比例地正常发展,部门分割、地区分割就会发展,重点建设就无法保证。应该看到,随着社会化大生产的发展,科学技术的进步,社会分工越来越细,专业化越来越发展,部门之间、地区之间、企业之间的联系和协作关系也越来越密切。这在客观上就要求各方面要有极其严格和精密的协调配合,按社会需要自觉地安排和分配劳动。特别是为了组织科技攻关,建设重点项目,必须集中一定的人力、物力、财力,才能卓有成效。因此,不能笼统地把集中统一说得一无可取。“一五”时期的经验证明,只要我们量力而行,循序渐进,实事求是,稳扎稳打,既不急于过渡,又不急于求成,经济信息比较灵敏,各方面的情况吃得很透,宏观经济决策正确无误,那么,必要的集中统一并没有什么不好。
计划决策的集中统一,包括两个方面。一是要正确处理国家与企业之间的关系。社会主义企业是一个相对独立的经济实体。国家对企业要下达必要的计划指标,并监督其生产经营是否符合党和国家的方针、政策、法令。企业必须服从国家计划的指导,完成国家规定的任务,为此它应在一定的范围内拥有必要的自主权,能够独立自主地对内实行有效的管理,对外进行合理的交流和协作。二是正确处理中央与地方、部门之间的关系。当前要注意两点:从纵向看,应强调中央和省、市、自治区这两级的集中,首先是中央的集中统一。全国国民经济是一个完整的体系,一切重大决策都要由中央按照全国一盘棋的原则作出安排,这样全局才能协调。省、市、自治区在某种意义上讲具有战略地位,应当拥有相对的独立作战的能力,需要有个综合的奋斗目标。我们应当把省、市、自治区的计划作为国家计划的一个组成部分。从横向看,要把计划决策权集中到计委,而不是集中到各个条条。目前,条条集中的权力过多,正是计划决策权力分散的一个突出表现,在一定程度上使计划综合部门成为“封皮计委”、“认帐计委”。长期以来,国家的各个部门,几乎都直接向下边分配投资,安排项目,分兵把口,各管一摊。一些部门各掌握一部分资金,手里都有“一把米”。下边的一些单位为了搞到钱,先向管基建的要;不给,再向管技改的要;还不给,最后再申请贷款。反正是“西方不亮东方亮”,你不给他给,总可以把钱要到手。还有的项目是“眼观六路,勾挂三方”,从几家都要到了钱。这样搞的结果,必然是资金使用分散,国家重点建设得不到应有的保证。
那么,国家应当集中统一哪些方面呢?具体讲来,一,国民经济的发展战略,重要的方针、政策和重大措施;二,关系国家经济命脉的重要企业、事业的管理和建设,如铁路、航空、主干公路、电讯、银行、国防、军工、大江大河的治理;三,固定资产投资的规模、方向,重大的建设项目,生产力布局;四,重要工农业产品的生产、收购、分配、调拨和储备;五,国民经济的增长速度和重大比例关系的安排,诸如积累与消费、工业与农业、经济与科教等比例关系的安排;六,财政收支、信贷、货币发行量、对外贸易和外汇收支平衡;七,各种税率,主要商品的价格;八,工资总额和工资等级标准;等等。以上这些关系全局的计划决策权限,必须集中统一,实行“全国一盘棋”,由国家统筹安排和掌握。
同时,我们还要看到,我国现阶段还有多种经济成分存在,社会化生产还不怎么发达,计划工作的主客观条件还比较差。国家对于几十万个企业、千百万种产品,不可能也无必要把什么统统都管起来,而应按照它们在国民经济中所起作用的大小,分别掌握和对待。集中只能是集中必要的和可能的部分,不可集中过多,统得过死。前些年有这么一句话,叫做:“上边权力大,下边办法多”。如果权力过于集中,不该集中的上边硬要集中,应该分散和放开的也不予分散和放开,那么,下边就会想对付办法,什么摊派、挪用、截留等等,五花八门的名堂都来了。结果,同样会冲击国家计划,破坏国民经济的综合平衡。因此,这里有一个集中与分散的界限问题,这就是既要适当集中,又要适当分散。那么,如何衡量集中与分散是否适当?我认为,一是要和各自所承担的责任相统一。一级地方也好,一个企业也好,你把某些任务交给他,你就应该同时赋予相应的权限和必要的条件;二是要使大家都有积极性,既有集中者的积极性,又有被集中者的积极性。就是说,要实行“大的管住,小的放开”的原则,在中央决策和统一计划的指导下,让地方和企业在各自所属的职责范围内自行决策,鼓励他们在生产、建设的一些具体组织形式和经营方式上,因时因地进行创新、改革和突破。要允许竞争,提倡竞争。那种认为实行计划经济就必然排斥竞争的看法,是不符合社会主义经济的实际的。既然在以公有制为基础的社会主义经济中,还存在着商品货币关系,那么,一定的竞争也就有其客观必然性。当然,社会主义条件下的竞争是在计划指导下的、有条件的、有限度的竞争。这样的竞争有助于按比例分配社会劳动;有助于加强经济核算,提高经济效益;有助于淘汰那些货不对路、质次价高的产品和效益很差、长期亏损的企业;有助于发现人才,涌现人才。因此,这样的竞争不仅不会削弱计划经济,反而可以辅计划之不足,助计划之不及,校计划之不准,补计划之不周,给企业不断增加新的压力和活力,使经济生活更加生机勃勃。
条条与块块
条条与块块的关系问题,是计划管理体制中的一个老大难问题。处理条块关系,可以有几种办法。一种是实行条条管理。其好处是便于集中全国的人力、物力、财力,保证重点建设。弊病是容易形成部门分割,地方无法进行协调,一切垂直领导,几十只手同时插到地方,使地方的事情很不好办,不利于发挥地方的积极性;一种是实行块块管理。其好处是便于发挥地区优势,使各地区的经济综合发展。弊病是容易局限于地方的圈圈,划地为牢,自成体系,形成“大而全”、“小而全”,在地区之间造成重复建设。再一种是实行条块结合。这在原则上是比较理想的办法,有利于发挥条条与块块两个积极性,使国家和地方的需要都较好地得到满足,部门对全行业的发展,地方对各地区的经济,都可以进行必要的统筹规划和综合平衡,可以较好地避免以上两种办法的弊病。问题是如何才能使条块结合得好。其实,从经济和社会发展的客观要求看,任何部门都有个条块结合的问题。比如铁路、航空、航运、邮电通讯、大型电网、国防军工、大江大河的流域规划和开发治理,这些事业,不论是建设或经营管理,都只能以条条为主;但是这些事业的主管部门在规划建设和经营管理时,也都必须认真听取地方的意见,从各地的实际情况出发,充分考虑各地的需要,地方则要给以积极的协助和有力的配合。以块块为主的,也必须有条条的支持,也有个条块结合的问题。比如地方要上石油化工项目,离开了石油化工部门的支持就难以办成。总之,条条离不开块块,块块也离不开条条。可以根据计划权限的集中与分散来划分以谁为主。同时,可以根据各省、市、自治区经济发展的不同水平,采取不同类型的条块结合的形式。还可以考虑根据工作的不同范围,来划分条条与块块的分工,如全国性、全局性的事情,以条条为主进行统筹安排;地区协作、地方建设之类的事情,以块块为主负责管理。今后的计划,除了要有自上而下的中央统一计划外,还需有自下而上的地区间的协作计划作为补充,并且要把加强地区间横向联系的协作计划,在全国的范围内进行协调,使之成为国家统一计划的一个组成部分。各个条条应当把计划管理工作的重点转移一下,不要把主要精力放在自己办企业上,而要把主要力量用于在全国范围内统筹安排本部门的发展上,用于抓好监督和协调上。总之,要打破部门和地区的界限,条条与块块密切配合,主动协商,按照专业化协作的原则,搞好国民经济综合平衡,使国家计划管理与企业的相对独立性最大限度地结合起来。
统一计划与分级管理
我国的国民经济是个统一的整体,要求国家必须有一个统一的计划,实行“全国一盘棋”,加强全国范围内的综合平衡,这是我国社会主义经济建设的一个根本指导思想。决不能因为强调地方的主动权和企业的自主权而冲击或削弱国家的统一计划。我们一定要识大局,顾大体,使局部利益服从整体利益,眼前利益同长远利益相结合,把执行国家统一计划作为首要任务。
但是,统一计划并不等于包揽一切。我国是一个大国,论人口和面积,不少省、市、自治区都相当于世界上的一个中等国家。其自然资源、地理位置、经济基础、技术水平等都不一样。国家的统一计划,对各地来说只能是一个大的轮廓和框框,不可能对各项生产建设和事业发展的具体指标,都由中央一竿子插到底。同时,中央一级的国家计划也不可能包罗万象,而只能包括那些关系国计民生的主要指标;大量的计划指标,还要靠各级地方计划部门和基层企业去管理和安排。因此,计划管理必须既是统一的,又是分级的,必须实行多层决策,使其各司其事,各负其责。从根本利益上讲,各级是一致的,但也存在着具体利益上的不一致。只有统一计划,没有分级管理,就会削弱以至取消各级地方和企业的应有权力,迫使他们什么事情都躺在国家身上,他们的积极性和责任感就没有了。这对发展社会主义的经济是十分有害的。
分级管理,地方计划管什么?在完成国家下达的计划任务的前提下,主要是统筹安排好满足本省人民物质和文化生活需要的生产建设事业。除了全国计划统筹安排的以外,其他当地比较重要的事情均应主要由地方安排。比如:农业、农用工业、农副产品加工业、轻工业、手工业的发展,城乡市场的安排,企业潜力的挖掘,地区生产力的合理布局,地方交通,为全国重点项目的配套,地区之间的经济技术协作,劳动就业,文教卫生,环境保护,居民住宅,城市公用事业的建设,“骨头”和“肉”的协调,统计和监督,等等。所有这些,都在各级地方的计划管理之列。地方计划既是全国的一层,又是全国的一块,因此,在国家的统一计划指导下,既要使各级计划有相对的独立性,又要使他们与国家计划相衔接。
分级管理,必须是级级有权,层层有责,一定要注意发挥各级的积极性。省、市、自治区这一级应是地方计划的主要承担者,对地方计划的综合平衡负主要责任,比较重要的计划决策权不能层层下放。但也不能理解为分权只分到省这一级。对工业,应主要依靠各市进行管理,对农业,则应主要依靠各县进行管理。除了要有中央和各级地方的积极性,还要有企业和生产者的积极性。要调动企业的积极性,必须照顾企业和生产者的物质利益,适当扩大企业的计划权,计划要由一个主管部门统一下达,不可由几个部门分头下达,更不能层层加码。可考虑在国家计划的指导下,在企业之间、企业与主管部门之间推行合同制,把计划建立在合同的基础上。
行政领导与经济办法
随着经济领域中一系列改革措施的逐步推行,经济管理中行政领导与经济办法、行政组织与经济组织,行政区划与经济区划的关系问题愈来愈引起人们的重视。它们之间究竟应该是一种什么样的关系?我认为,它们之间的关系并不是相互对立、水火不容的,而是相辅相成、缺一不可的。过分贬低行政领导、行政组织、行政区划对于管理经济的作用,甚至把它同瞎指挥等同起来,这种观点是不正确的。为了有计划地组织和领导国民经济的发展,权力机构、政府部门、经济管理机关总是要根据实际需要,发布一些行政命令,下达一些指令性计划,规定一些必须完成的任务,提出一些带有强制性的要求。事实上,凡是有科学根据的行政领导、行政方法,都可以使自己达到精简、节约和高效能的目的。资本主义国家对经济发展也越来越多地采用某些行政干预的办法。作为社会主义国家,我们在经济管理上远比资本主义集中、全面、深入得多,特别是在社会主义全民所有制还采取国家所有制形式的情况下,保留和采取某些行政领导、行政方法显得尤为必要。例如,当我们为了纠正经济生活中某些有害倾向,或者为了生产国家急需的某种重要产品的时候,在很多情况下,不采取下达命令等行政方法就不能及时有效地解决问题。还应该看到,越是放宽政策,搞活经济,越要加强行政领导、行政管理。即以工商行政管理而言,它所管理的市场已不是以往狭义的集市贸易,而是广义的统一市场,包括国营、集体、个体商业和工业自销等等。比如说,国营企业为了追求狭隘的利益,不履行产销合同,或者以缺斤短两、变相提价等手段损害消费者的利益,这要不要管?对菜农,国家按牌价供应给他们生产资料和粮食,而如果他们生产的蔬菜却违反合同规定全部在集贸市场上按议价出售,这要不要管?看来,对这些新出现的问题,不加强行政管理是不行的。可以说,在我国现阶段,那种主张取消行政领导、行政组织、行政方法的想法,只能是一种不切实际的幻想。
但是,在采取行政领导、行政办法的同时,必须采取经济办法,而且应该把经济办法作为经济管理的主要办法。这几年,各地已经作出了一些可贵的探索,积累了一些行之有效的经验。今后,我们应该更多地利用价格、利润、税收、工资、信贷等经济杠杆,利用经济合同、经济责任制等经济措施,利用企业、专业公司、联合公司、银行等经济组织,来加强对经济的计划管理。例如当我们急需增产某项紧缺产品时,除了通过行政组织下达命令,调整计划指标外,还可以采取多给贷款、增拨投资、优先供应原材料的办法给予保证,或通过适当提高价格、降低税收的办法加以鼓励,从而使供需达到新的平衡。
用经济办法管理经济,最重要的是要有正确的价格政策和税收政策。在价格方面,要有步骤地认真解决价格长期背离价值的问题,坚持以价值为基础制定各种产品的价格,保证计划中以价格计算的价值平衡与实物平衡相适应,使计划符合有计划按比例发展规律,符合价值规律。我们既要保持物价的相对稳定,又不能搞“一价定终身”,除了重要的生产资料和关系人民基本生活的消费品以外,应允许其他商品的价格在一定的幅度内上下浮动,对一些次要的小商品则可以自由议价,这对调节生产和供求平衡是有利的。只有这样,才能使计划真正成为现实的计划。在税收方面,要使目前的单一税种、单一税率向多税种、多税率发展。随着经济政策的放宽,经济形势的发展,应考虑增加新的税种和调整税率,如对个体高收入户开征累进所得税,对国营企业逐步实行彻底的利改税,以改善国家与企业、个人之间的关系,保证国家得大头,企业得中头,个人得小头。
(本文作者现任中共河南省委书记、省长)

第三部分 做好为生产和消费服务的各项工作 第十七章 做好金融工作

第5版()
专栏:社会主义经济建设常识读本(五十一)

第三部分 做好为生产和消费服务的各项工作
第十七章 做好金融工作
第一节 社会经济生活与金融工作
金融工作是社会经济生活的必要组成部分
由于我国社会主义经济中还存在商品生产和商品交换,生产、分配、交换和消费的顺利进行必须要有一定量的货币为之服务,由此产生一系列与货币收支有关的工作:货币的供应;货币收支的组织和管理;再生产过程中的必需的货币量的确定;货币在不同持有者间的借入贷出;国际间外汇收支的组织和管理;等等。这些工作归结起来就叫金融工作。金融工作是整个社会经济生活的有机组成部分。在我国具体组织金融活动的机构就是银行。如果没有从事金融活动的银行,社会经济生活就要停顿。
银行工作的内容
银行的业务活动主要的可以简单概括为存、放、汇(兑)和发行货币四个方面。
存,指为企业、单位办理存款,吸收居民个人储蓄。当然有存款就会有取款。但是,在有“存”有“取”的情况下,总会有相当大数量的货币经常存在银行里,而银行开展这一方面业务的目的就是吸收存款。放,指对工农商企业发放各种贷款。银行里的钱,包括吸收来的存款中根据存款的客观规律可以由银行支配的部分,要放出去让它们在建设中发挥作用,这是银行工作中的一个主要内容。汇(兑),实际是指组织企业、单位间货币收付、结算,为国家财政金库代理收支。银行开展这个业务的目的是为各企业、各单位、为国家提供上述有关支付的劳务,减少企业、单位、国家许多麻烦,提高效率。发行货币,就是发行现钞人民币。这种业务,在我们国家只有一个银行——中国人民银行承担。中国人民银行承担这种业务的权利是国家授予的。
银行的这些业务活动是社会生产和流通顺利进行不可缺少的。银行通过组织这些活动为发展经济服务,并且本身实行经济核算,为国家提供利润。因此,如同其他企业一样,银行也是一个经营性的经济组织,所不同的是它经营的对象,不是一般的商品,而是货币本身。
银行在办理存、放、汇业务中,同时根据国家委托执行国家管理职能,包括执行现金管理,金融市场管理,金银、外汇管理,贯彻国家金融政策,等等。
银行是专门从事金融业务的组织。但是,不能说专门从事金融业务的组织只有银行这一种。还有从事金融业务的其他组织,如保险公司、农村信用合作社等等。但是,其他组织的重要性和地位不能和银行相比,因此,我们可以说,专门从事金融业务的组织基本上就是银行。
第二节 我国经济活动中的货币
货币的性质和职能
货币是商品交换发展的产物。社会主义社会还存在商品生产和商品交换,这是我国货币必然存在的原因,人民币是我国货币存在的具体形式。
货币的性质,马克思把它概括为“一般等价物”。在我国,货币仍然保留“一般等价物”的性质。货币本来是有价值的商品,在发展过程中,货币由其他的商品发展到铜、银、金等金属,再发展到由金属铸成的铸币,最后使用纸币,也就是平常我们讲的钞票。钞票本身不再是货币商品,但它是用来代表货币商品的,作为货币发挥作用。
货币具备政治经济学中讲的价值尺度、流通手段、支付手段、贮藏手段和世界货币的五种职能。货币在表现和衡量商品价值大小时,发挥价值尺度职能。货币在商品流通过程中充当商品交换的媒介,执行流通手段职能。货币作为价值的单方面支付,例如发工资,到银行去存款、取款,银行发放贷款,付税款,付利息等等,此时货币执行的就是支付手段的职能。我国人民币充分行使这三方面的职能。
当商品所有者卖出商品不再购买,把货币保存起来,这时货币便执行贮藏手段的职能。一般来说适合于作为贮藏手段的是贵金属和用它们制造的铸币。因为在贮藏中它们的价值不会减少,而纸币则不适合作这样的手段。
当商品流通从国内发展到国际间,货币在世界市场上发挥一般等价物的作用,便是执行世界货币的职能。因为黄金是有价值的货币商品,贮藏又方便,世界各国都愿意要它。但是有些经济发达国家,它们在全世界贸易与支付中占居重要的地位,国家的经济实力比较强,这些国家的货币也可以起世界货币的某些作用,但这不可能是很稳定的。人民币只在一定范围内作为对外计价、支付的工具,现在还不能起世界货币的作用。
货币在发挥上述职能时不是彼此孤立的,而是相互紧密联系的。
货币在社会主义国民经济中的作用
首先,货币是组织社会主义经济的工具。兴办或进行某一社会主义经济事业,一定要有一定数量货币资金才能把必要的物质资料和活劳动结合起来,使经济运动得以开始和进行。货币是组织社会主义经济必要的媒介。
其次,货币是社会主义经济管理的工具。这就是说,不论在核算中,在统计中;不论在确立奋斗目标或者检查工作的报告里,都离不开货币这个价值尺度。都不能单靠用实物指标,还必须采用货币价值指标。例如,在企业经济核算中,为了核算劳动耗费,计算资金占用的效率,检查提高经济效益的结果,不但要求完成产量、质量、品种等实物指标,还要求完成成本、利润等指标,后者就是货币价值指标。在国民经济长、短期计划中,也需要运用货币作为计划工具。如规定国民经济中一些重要的比例关系:积累与消费比例、两大部类比例、市场商品供应与社会购买力的平衡等,采用货币价值形式,才便于对情况作出综合反映,进行比较,以便协调各种关系。
再次,货币也是沟通城乡以及国民经济各部门联系的工具。城乡之间、国民经济各部门之间通过商品交换而紧密联结在一起,其中少不了货币这个媒介物。
此外,国家还运用货币,组织社会财富的分配。货币也是实现按劳分配的手段。不但工资总额、工资水平,而且消费品物价水平,都需要通过货币来表示。产品的价格,也是通过货币的职能来实现的。
社会财富除了它的初次分配外,还有它的再次分配,在这里仍旧要通过货币的作用。比如,国家财政部门通过税、利(润)集中相当部分货币收入,再拨付有关部门和单位用于生产和基本建设以及国防、科学文化事业等;银行也通过吸收存款等筹集资金,对企业发放贷款用于发展生产。借助于这些货币资金的集中与分配,组织物资分配,充分发挥物资的效用。
本章执笔:周升业(原载《经济学周报》第49期)
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