1999-10-06第5版面所有文章内容

    美国总统和国会从不以合作和连贯一致而出名，然而在近４５年的时间里奉
行的是同一项基本的安全政策。４５年持续的扩军并没有使美国经济破产，而军
力却不断提升，这与它拥有一套行之有效的防务制度有关，但这套制度目前正受
到严峻的考验。
    冷战胜利的缺席面临危险
    【美国《外交》杂志７—８月一期文章】题：从冷战中吸取安全方面的经验
教训（作者　麻省理工学院公共政策和组织教授哈维·萨波尔斯基　乔治·梅森
大学公共政策学院讲师尤金·格霍尔兹　新罕布什尔大学管理教授艾伦·考夫曼
）　谁也不知道美国下世纪在安全方面会遇到什么挑战。为了对付冷战的挑战，
美国建立了一套使它能占上风而又不牺牲生活方式的制度和社会关系。随着新世
纪的接近，那些制度和关系面临危险。
    许多人认为，现在，由于美国拥有巨大的技术优势，没有任何敌人敢于以常
规武器与美军作对。未来的攻击很可能是“不对称的”，涉及到破坏美国通信和
金融系统以及在城市水源中下毒这样的恐怖活动。这种袭击不能击败美国，但是
可以造成恐慌，使迁就退让成为有吸引力的选择。
    美国对付各种挑战以及自己的持久能力对它取得冷战的胜利显然是重要的。
这种能力对美国未来的安全同样重要，匆匆拆除作为冷战胜利基础的制度框架是
愚蠢而危险的。
    对许多决策者来说，对那些威胁以及其他任何安全威胁的对策是技术、更多
的技术——这是一种特别诱人的前景，因为无需政府特别关照，兴旺的商业市场
就使有关技术得到迅速发展。
    然而，高技术战略的技术资源并非都是商业市场现成的。由于美国安全看上
去非常容易用金钱买到，国防预算基本上成了军火承包商、军事基地附近的社区
、预备役人员、一些工会和军官团瓜分的款项。这些国防之友的贪婪使五角大楼
的预算膨胀。
    取得与莫斯科长期摊牌的胜利是政府令人惊喜的成就。美国总统和国会从不
以合作和连贯一致而出名，然而在近４５年的时间里奉行的是同一项基本的安全
政策。美国在通过持续的扩军对苏联经济施加技术和财政压力的同时，力求遏制
苏联的扩张。一个通常唯恐政府庞大的国家还是同意在此期间为国防花费１３０
０００多亿美元，而美国经济并没有破产，政治自由也没有丧失。美国军队部署
了成千上万的核武器，其中许多处于高度戒备状态，但在此过程中并没有把世界
炸毁。从这段经历中可以学到许多东西。
    制度化
    历史学家研究冷战的经验教训往往集中于对冷战中的危机——朝鲜战争和越
南战争以及古巴导弹危机这类在政治上引人注目的事件——的处理。但是能否成
功地处理危机取决于总统及其多数高级顾问独特的个性。由于处理危机的方式在
很大程度上受个性的影响，所以通过研究冷战期间最危险的时刻得不到多少有关
机构间关系的经验教训，而机构间的关系对成功地经受如此漫长的社会考验是极
其重要的。
    要从摊牌中真正吸取经验教训——对处理未来大国对抗和政府其他部门有用
的经验教训，就必须研究对防务资源的管理：日常的武器采购工作、不断征集政
界的支持、长期战争的准备。冷战调集了美国经济很大一部分的力量和许多科学
技术人才。取得胜利有许多原因，其中之一是美国卓有成效地进行了从第二次世
界大战时的大规模生产和大规模装备向今天的高技术军事力量的过渡。苏联没有
。１９９１年科威特和伊拉克南部的战场向世界证明了这一点，但是苏联总参谋
长尼古拉·奥加尔科夫在８０年代初就已经承认了这一点，他当时警告，苏联在
发展现代武器和军事理论方面大大落后。美国在得到这种重要优势的同时大大提
高了美国、西欧和日本普通人的生活质量。组织上的创新调集了政府和民间的力
量支持西方防务，是巨大的胜利。
    美国开放的社会提供了适应冷战管理和技术要求的国内制度。在美国政府调
动力量的时候，国家多元的宪法安排迫使政府官员与老百姓商谈，争取他们对长
期对抗的支持。美国建立了能满足军事和自由意志论要求的政府与民间合作的新
关系。这些契约关系分成四大类：
    军队与工业的关系。研制和生产武器的责任由政府军工厂和私营公司分摊。
    军种间的关系。美国各军种竞争防务开支。
    军政关系。在发动冷战时文职官员与军队的关系。
    军事与科技的关系。军事与美国巨大的科技能力之间的关系。
    具有讽刺意味的是，冷战结束后这些成功的关系和制度开始变得松散了。这
些卓有成效的做法常常受到妒忌和怀疑。
    军队与工业的关系
    美国军队历来依靠政府拥有和经营的军工厂、兵站和造船厂来研制、生产和
保养战争工具——从大炮、船舰到坦克。在战时，承包商生产武器和军需品常常
得到额外的酬金。
    ２０世纪带来引人注目的变化。随着飞机的出现，军队求助私营企业研制飞
机。这种安排是热心航空事业的人在第一次世界大战后有意设想的，目的是促进
美国民航事业的发展，但是军方能利用私人投资来加快飞机设计的进步。企业和
银行家冒险以自己的钱研制军用飞机，希望航空在商业上很快就会发展成像汽车
业那样的行业。在航空方面政府的设施有限，主要用于研制，而不是生产。
    然而最大的变化出现在第二次世界大战结束以后。由于冷战的双方都有核武
器，它们想方设法避免直接冲突。它们的斗争围绕着武器研制、意识形态的竞争
，偶尔是代理人战争。战后美国国防预算大幅度削减不到五年，便再次上升，吸
引了那些还没有完全转入和平时期的承包商的注意。由于军队现在强调飞机和导
弹，私人承包商比政府工厂占有优势。
    相比之下，苏联的武器完全依靠政府系统。苏联人关注的是以工厂为基础的
社会主义，他们不能为生产技术进行投资，这些对苏联的武器研制产生了决定性
的影响。苏联军方对武器设计、生产日程或生产成本影响很小，他们的武器表明
了这一点。新的型号往往是追随美国的发明，而不是在技术竞争中领先。
    然而，从冷战结束以来，美国军火承包商的灵活性被受政治控制的军火采购
过程的僵化所取代。由于美国没有受到明显的战略威胁，政治家们更愿意把五角
大楼的预算作为就业计划。面临战略危险时，可以加强军方在给予武器合同方面
的影响力，迫使承包商集中于各军种希望的武器设计和生产日程上。没有这种危
险则使政治家们减少对军方愿望的注意，把用于防务的钱用来保护他们的选区或
者连任的机会——人们看到海军不能把所有建造潜艇的工作都集中于康涅狄格州
，或者在海军意外地把新一级的军舰给了一家承包商时，有人匆匆给密西西比州
一家造船厂提供补偿性的生意。没有什么能刺激军火公司提高效益或者创造发明
，因为他们可以游说国会和白宫减少竞争。
    军种间的竞争
    在第二次世界大战以前，美国陆军和海军基本上是独立平和的。但是原子弹
的研制以及它显然使政治家敬畏的力量，促使各军种开始激烈竞争对飞机和导弹
的管辖权。１９４７年的国家安全法是为了给集中防务管理和各军种合作奠定基
础，但在６０年代占支配地位的军种间的竞争（现在又增加了一个独立的空军）
并没有因此而停止片刻。
    它们争夺的是对战略和预算的主宰权。美国政界领导人认为，核武器可以解
决与数量占优势、显然愿意忍受大量伤亡的敌人的战争。他们也不愿牺牲战后的
经济复苏。强调核武器使军队花的钱少于以常规武器为基础的军队。空军通过宣
扬战略轰炸和取得对弹道导弹研制的管辖权，很快在可以得到的防务资源中得到
最大的一部分。
    甚至在政府机构之间，竞争对创新也能起到很好的促进作用。海军不甘屈居
空军之后，设想以“北极星”弹道导弹取代空军的战略导弹。“北极星”是一种
使用固体燃料的弹道导弹，与空军使用液体燃料的导弹系统相比，它处理起来比
较安全，发射速度快，而且它从潜艇上发射，经受攻击的能力大大超过部署在地
面的飞机和导弹。
    军种间的竞争也扩大到其他领域。海军研制的战术飞机比空军的战斗力强，
迫使空军在越南使用海军设计的飞机和战术。在对自己搞核武器进行了一些粗略
的考虑以后，陆军对强调战略核系统的做法提出反对意见，主张重新把注意力集
中到常规战争上。特种部队和攻击直升机这类创新就是由此产生的结果。
    然而，今天，错误的指导方针：避免武器重复研制，在“联合”的旗号下发
展到危险的程度。到２０１０年，美国所有战术飞机技术都集中到一个项目上—
—联合打击战斗机。如果这种飞机出现问题或者在操作方面出现意想不到的需要
，美国手头将没有什么飞机可以代替。最大的希望是空军和海军的竞争最终将使
这个项目分成两种完全分开的项目。空军和海军都想有同一种基本机体的不同型
号。
    军政关系
    １９４７年的国家安全法设立了国防部长之职来指导武装部队，从而加强了
文职官员对军队的控制。后来的修正案扩大了国防部长手下的人员以及国防部长
处理所有军事行动的权力。尽管各军种开始对麦克纳马拉行使这种权力感到不满
，但情况并非都是朝坏的方向发展。麦克纳马拉为加强冷战时的一个重要制度作
出了很大贡献：国防部长办公室里任用文职专家。
    由于武装部队担负着作战的重任，它们把注意力集中于对国家利益的实际威
胁上。但是，如果美国的政治制度要奉行一种可持续的防务政策，那就必须权衡
与经济和政治间的关系。国防部长以及总统的任务是把安全与经济效益以及国内
外政治利益权衡考虑。
    军事与科技的关系
    现在要指责军队抵制使用新技术是很难的。战争既是军队之间的较量，也是
科学家之间的较量。美国军队是世界上最敏捷地获取和吸收研制成果的军队之一
。
    在二战期间，独立的武器研究不仅使反潜战得到发展，而且带来了原子弹、
近爆引信、燃烧武器、青霉素以及其他几十项发明。军方开始认识到科学对战争
的价值，但是对战后有人提出的让科学家继续发挥自主作用，甚至让一名文职科
学家进入参谋长联席会议的建议持反对态度。战争成了技术较量，但是军人不愿
把所有处理军事事务的权力交给科学家。
    避开这个问题的办法是成立新机构。军方帮助成立了一系列现在称为联邦资
助的研究与发展中心和大学研究中心的非营利机构——像兰德公司、国防分析研
究所、应用物理实验所以及航空和航天公司这类组织，给这些机构提供经费。这
些机构可以不受文职政府部门的限制，让武装部队利用最新的技术专长建设先进
的军队。联邦资助的研究与发展中心甚至直接向军方介绍承包商的经营情况，但
他们不与承包商竞争生产合同。他们是受到约束的顾问，尽可能提供咨询意见，
但是不能公开对军方的判断提出质疑。这种制度使美国能适应最新的技术而又不
用担心在政治上受到自己技术顾问的挑战。